完善重大税务案件审理制度

　　重大税务案件审理是税务部门强化内部权力制约、保护纳税人合法权益的一项重要制度设计。国税地税征管体制改革后，面对新的形势，笔者梳理了近年来重大税务案件的审理工作，针对其中存在的不足，对制度的改进和完善提出相应建议。

　　重大税务案件审理中存在的不足

　　重案审理的功能发挥还有欠缺。自2015年《重大税务案件审理办法》（以下简称《办法》）施行以来，各级税务机关明确机构职责和工作流程，稽查执法规范度也逐步提升。但同时，要求稽查局补正材料、重新处理情形还较多，证据签名、盖章不齐全，稽查时间段与通知书不一致，延期稽查未办理审批手续，执法文书资料填写不规范、不完整等情形频出，甚至屡审屡现，说明重案审理仅发挥了“把关”职能，其对稽查执法的规范和约束效应还不强。

　　重案审理的原则要求不易落地。重案审理往往对合法原则把控严格，而稽查则以准确、快速查结为目标，这使得证据是否客观、充分、完整成为重案审理与稽查部门争议的焦点。如在认定虚开增值税发票行为方面，前者认为稽查部门提供的票流、货物流、资金流等证据资料或缺少，或不能一一对应，无法形成完整的证据链条；而后者认为，稽查环节已穷尽方法，取得证据已能证明税收违法行为的存在。为使双方形成一致意见需要耗费较多时间，使得合理、效率的原则并不能充分体现，社会效果也难以彰显。

　　重案审理的范围规定稍显笼统。根据《办法》规定，拟移送公安机关处理的案件均需经过重案委审理，而根据有关规定，逃避缴纳税款、虚开增值税专用发票用于抵扣税款的税收违法行为，公安部门应予立案追诉的数额标准分别为五万元和一万元以上，由此导致几乎所有虚开增值税专用发票案均需经重大税务案件审理委员会审理，而在实践中，此类案件中的纳税人绝大多数为走逃或失踪纳税人，存在调查难、取证难、执行难的问题，必经重案委审理，使重案审理几乎与稽查审理重复，造成审理资源的不合理利用。

　　重案审理的工作方式还不平衡。《办法》规定，经过书面审理意见存在较大分歧，并经重大税务案件审理委员会办公室协调仍不能达成一致意见的案件，要提请审理委员会会议审理。但在实践中，以会议形式审理的重大案件所占比例非常低，会议审理机制并未得到实质性的运行。这既有成员单位多、会议审理不易组织的原因，也有成员单位为免麻烦、不提具体意见，而使“一致意见”容易达成的原因。这既影响案件审理质量，也容易削弱重案审理的权威性与严肃性。

　　重案审理的工作负荷亟需管控。近两年来，虚开增值税专用发票案件的增多，已使重案审理工作量陡然增加。机构改革后，税务稽查职能上收至市级局，稽查查处税收违法行为的范围将扩大到市级全域和全税种，可能还将涵盖社保费和非税收入，这必然会带来移送重案委审理案件的成倍增长。加之，机构改革后重案委成员单位数量较机构改革前有所增加，也将直接影响案件审理的效率。

　　改进完善重大税务案件审理的建议

　　调整完善重案审理组织架构。一是撤销县级局重案委。从《办法》第11条规定的审理范围分析，几乎所有案件均由稽查部门提请。国地税机构合并后，县级局不再设置稽查局，也就无必要保留重案委。如遇重大税收执法决定，应与即将推行的重大执法决定法制审核制度衔接，由承担法制工作职能的部门实施法制审核后决定。二是适当精简重案委成员。重案委可实行“N+X”弹性设置，N为固定的几个部门，X则是案件涉及的税种管理部门。此外，稽查局作为案件提审部门，不应列入重案委，但可以列席重案委审理会议。

　　注重延伸发挥重案审理功能。重案审理应该延伸其功能，充分发挥规范与指导作用，督促稽查部门在执法检查阶段就注意规范执法行为，避免因不当执法、不尽职调查引发执法风险。一方面，应实行反馈制度，对每件重案中反映出的执法问题以文书形式反馈稽查部门，或定期对同类案件中的问题进行反馈，做到以“审理”促“规范”；另一方面，将重案审理中发现的执法问题列入绩效考核，倒逼稽查部门和执法人员认真对待重案审理反馈问题，真正约束和规范自身执法行为，切实履行稽查规范的各项要求。

　　注意全面把握重案审理原则。重案审理应始终把握“合法与合理结合、公平与效率兼顾、法律效果与社会效果统一”的原则。在实践中，应通过重案审理，体现税务机关以最严格的标准防范逃避税的努力，同时综合考虑案件违法的手段、金额、违法次数、主观过错程度、纠错态度等，做到当严则严、该宽则宽，宽严相济、罚当其责，尤其对于新经济、新业态、新模式，应秉持包容审慎监管原则，坚持合法合理适当处置，支持、引导其依法、规范、诚信发展。

　　促进重案审理方式适度平衡。相比于书面审理，会议审理更能体现重案审理的权威与严格，有利于案情的充分讨论和民主决策。因此，对会议审理的方式，规定一个适度比例，促进会议审理机制实质化运行；同时，重案审理也应规定一个适度比例，避免重案审理量过大，失去重案审理的特性和价值。从近年来的审理情况结合今后重案提请趋势来看，建议审理率以25%为宜，即以稽查查处案件的1/4左右为限，来确定重案提请的标准；在提请审理的重案中，再规定1/3的案件必须进行会议审理，从而确保重案审理科学、规范运行。

　　适当调整范围提升审理质效。如前文所述，目前《办法》规定的审理范围与有关规定没有很好衔接，导致重案审理量增加过快，且大量走逃、失踪纳税人的虚开专票案件涉案资料欠缺、证据不全，提交重案委审理没有实质意义。限于税务部门执法手段，一些案件调查取证难、执行难、耗费人财物成本大、震慑惩治税收违法效果不佳，如果将此类案件线索直接移送公安部门立案查处，不仅可以提高案件的侦办效率，也有利于税务部门将有限的人力投入到其他税收违法案件的查处和审理中。因此，建议对审理范围适当调整或补充，对涉及走逃或失联纳税人的税收违法案件，在稽查内部审理后直接移送公安部门立案查处，不必提请重案委审理。

　　（作者：袁自永沈晶晶，作者单位：国家税务总局黔南布依族苗族自治州税务局）

　　（转载自：中国税务报）

　　华税短评：重大税务案件审理制度对完善我国税收执法，保障纳税人权利起到了重要作用。但是目前的规定在实践中还存在很多问题，本文从分析问题入手，结合税务工作经验，提出了完善建议。