最高人民检察院关于印发最高人民检察院第四十六批指导性案例的通知

最高人民检察院关于印发最高人民检察院第四十六批指导性案例的通知

各省、自治区、直辖市人民检察院，解放军军事检察院，新疆生产建设兵团人民检察院：

　　经2023年4月24日最高人民检察院第十四届检察委员会第二次会议决定，现将浙江省嵊州市人民检察院督促规范成品油领域税收监管秩序行政公益诉讼案等四件案例(检例第183—186号)作为第四十六批指导性案例(守护国财国土、助推惠民政策落实主题)发布，供参照适用。

　　最高人民检察院

　　2023年6月29日

浙江省嵊州市人民检察院督促规范成品油领域税收监管秩序行政公益诉讼案　(检例第183号)

　　【关键词】

　　行政公益诉讼诉前程序 国有财产保护 偷逃税款 非标油 大数据法律监督模型

　　【要 旨】

　　对于违规销售、使用“非标油”等偷逃税款造成国有财产流失的情形，检察机关可以通过“解析个案、梳理要素、构建模型、类案监督、诉源治理”的法律监督路径，构建大数据法律监督模型，以法律监督助力依法行政，凝聚国有财产保护执法、司法合力。

　　【基本案情】

　　针对人民群众反映强烈、新闻媒体曝光的“非标油”(指除正规成品油以外所有非法油品的总称，包括来源不明确、渠道不合规、质量不达标或偷逃税款的非法油品)危害公共安全、污染大气环境等问题，2019年8月，浙江省嵊州市人民检察院(以下简称嵊州市检察院)部署开展综合整治“非标油”专项法律监督活动，发现部分物流运输、工程基建等用油企业，大量违规购买、使用“非标油”，并以非成品油增值税发票进行违规抵扣;部分加油站则通过“无票销售”、账外走账等方式大量销售“非标油”，逃避税收监管。

　　【检察机关履职过程】

　　2019年12月，嵊州市检察院对在专项法律监督活动中发现的无证无照加油点损害公共利益问题进行立案调查。该院抓住用油企业将购油资金作为经营成本入账抵税的特征，探索运用大数据思维，碰撞多部门行政监管数据，锁定72家用油企业使用非成品油增值税发票进行抵扣，涉及发票品名有“复合柴油”“导热油”“轻质循环油”等9种油品名称，涉案货值共计6200余万元。上述用油企业将非成品油发票作为成品油增值税发票进行违规抵扣税款，造成国家税收流失，损害了国家利益。2020年3月20日，嵊州市检察院向税务部门送达检察建议书，建议对非成品油发票不符合实际用途、品名的违法现象进行整治，切实防控税收风险。税务部门收到检察建议书后，依法履行税收监管职责，督促涉案企业补交税费共计1008.11万元，有效规范成品油消费端市场秩序。

　　嵊州市检察院经调查发现，“非标油”不仅在消费端违规抵扣增值税问题突出，还存在销售端偷逃税款问题，部分加油站在销售“非标油”过程中，通过“无票销售”、账外走账等方式逃避监管，造成国家税收大量流失。嵊州市检察院以油罐车运行轨迹数据为突破口，将监督视野从终端消费市场延伸至前端销售市场。在上级检察院支持下，嵊州市检察院与相关科研机构合作，设计研发了“非标油”综合治理监督模型(以下简称监督模型)。该监督模型依据“非标油”物流运输规律计算出加油站实际应税销售收入，与税务部门监管数据进行碰撞分析，从而锁定偷逃税款违法线索。嵊州市检察院通过该监督模型排查某加油站，核算出2021年1月至8月期间该加油站自行申报应税销售收入与实际应税销售收入存在较大差距。针对新发现的加油站销售“非标油”偷逃税款损害国家利益的情形，2021年10月11日，嵊州市检察院向税务部门发出检察建议书，建议采取有效措施追缴加油站偷逃税款，规范加油站纳税申报工作等。税务部门在收到检察建议书后，组成专案组开展调查工作，并作出责令涉案加油站补缴税费、罚款共计人民币605万元的行政处罚。

　　2021年8月，浙江省人民检察院在全省部署违规销售、使用“非标油”专项监督活动。截至2022年底，浙江检察机关督促税务部门追缴税款共计2.8亿余元;通过监督模型还发现黑加油点线索93处，已移送相关部门依法处理。在浙江省检察机关的推动下，浙江省将该监督模型升级打造为由税务、检察、交通运输等17个省级部门参与的“成品油综合智治”数字化多跨场景应用，规范成品油税收监管秩序，助力省域成品油市场“全链条”数字化闭环管理。

　　【指导意义】

　　(一)督促整治偷逃税款违法行为是国有财产保护领域公益诉讼办案的一个重要方面。国有财产保护领域监督范围点多面广，检察机关应注重运用系统思维，找准监督切入口。税收作为国家财政收入的重要组成部分，影响着社会主义市场经济的各个方面，办好涉税案件意义重大。针对“非标油”领域偷逃税款行为隐蔽、行政监管难度大、产业链条长等问题，检察机关应当坚持问题导向，做深做实溯源治理，从规范“非标油”消费端票据行为到严惩销售端偷逃税款违法行为，以法律监督助力行政机关依法行政，保护国有财产安全。

　　(二)检察机关在公益诉讼办案中要增强大数据思维，通过构建大数据法律监督模型，提升法律监督质效。对于在履职中发现的具有普遍性的社会治理难题，检察机关应高度重视相关数据的收集与整理，尤其是对依法采集、具有统一标准的数据，提炼特征要素进行数据解析，并融入公益诉讼办案规则流程，转化为计算机能够识别的“语言”，即发挥大数据法律监督模型在发现线索、调查取证、固定证据以及提供解决问题方案等多方面作用，实现从个案办理到类案监督。

　　(三)检察机关在依法能动履职的同时应注重与行政机关协作配合，提升社会治理效能。检察机关与行政机关在保护国家利益和社会公共利益方面目标一致，办案中应立足法律监督职能定位，发挥公益诉讼检察统筹协调多元主体协同共治职能作用，助推行政机关深入推进系统治理、综合治理，将公益诉讼制度优势实实在在转化为社会治理效能。

　　【相关规定】

　　《中华人民共和国行政诉讼法》(2017年修正)第二十五条第四款

　　《中华人民共和国税收征收管理法》(2015年修正)第五条、第二十五条第一款、第六十三条第一款

　　《中华人民共和国发票管理办法》(2019年修订)第四条、第二十二条

　　《中华人民共和国发票管理办法实施细则》(2019年修正)第二十八条、第三十四条

　　《道路运输车辆动态监督管理办法》(2016年修正)第三条、第十三条、第二十条、第二十八条[现适用《道路运输车辆动态监督管理办法》(2022年修正)第三条、第十二条、第十九条、第二十七条]

　　《人民检察院公益诉讼办案规则》(2021年施行)第七十五条第一款

　　办案检察院：浙江省嵊州市人民检察院

　　承办检察官：金利烽 何益明 温一浩 盛俊辉 徐山峻等

　　案例撰写人：邵娟英 何琛 温一浩

江苏省扬州经济技术开发区人民检察院督促整治闲置国有土地行政公益诉讼案　(检例第184号)

　　【关键词】

　　行政公益诉讼诉前程序 国有土地使用权出让 闲置土地 分类处置

　　【要 旨】

　　对于国有土地使用权出让后土地闲置、违反土地出让协议约定用途等情形，检察机关可以通过行政公益诉讼督促负有监管职责的行政机关依法履行职责。涉及多个行政机关、多个相对人、多种违法行为类型的，检察机关可以采取不同办案方式分类处置。

　　【基本案情】

　　2009年9月至2014年9月期间，江苏省扬州经济技术开发区(以下简称经开区)A发电公司、B太阳能公司、C照明公司、D自动化公司、E光电公司共取得326亩国有土地使用权，一直未动工开发或投产，造成土地闲置。

　　【检察机关履职过程】

　　2021年10月，扬州经济技术开发区人民检察院(以下简称经开区检察院)在履行职责中发现上述线索后，对涉案土地闲置的历史成因、企业经营状况、行政机关履职情况等进行了初步调查，查明造成326亩土地闲置的原因比较复杂，ABCDE五家公司仍然没有具体使用意向。用地企业与行政机关签订的《国有土地使用权出让合同》均载明违反土地管理法律法规及出让合同的违约责任、法律适用及争议解决的条款，但相关行政机关未依法依规依约对企业的用地情况开展监督管理工作。

　　2021年11月，经开区检察院研究认为，对于326亩闲置土地，虽然造成土地闲置的原因比较复杂，既有土地规划、国家政策调整原因，也有企业自身原因，但相关行政机关未依照土地管理法依法履行监管职责，未依照闲置土地处置办法启动调查程序，可归结为违法不作为。2021年12月10日，经开区检察院以行政公益诉讼立案。经调查查明，根据《中华人民共和国土地管理法》《江苏省土地管理条例》以及经开区工作委员会、管理委员会职责配置的有关规定，经开区招商部门负责项目洽谈、招引，自然资源部门负责向企业供地，工业和信息化部门负责服务企业。供地后，自然资源部门负有会同招商部门、工业和信息化部门建立信用监管、动态巡查，加强对建设用地供应交易和供后开发利用的监管职责;招商部门、工业和信息化部门，负有跟踪管理、建立诚信档案、配合自然资源部门处置闲置土地的职责。但上述职能部门对企业用地情况没有全面履行后续监管职责，且未形成监管合力，导致土地资源长期闲置。

　　2022年2月11日，经开区检察院向自然资源、招商、工业和信息化等部门发出检察建议，督促自然资源部门对326亩闲置土地启动调查程序，督促招商部门、工业和信息化部门积极配合自然资源部门开展调查，并加强土地市场动态监测与监管。

　　2022年4月，经开区检察院相继收到相关部门书面回复：已启动闲置土地调查程序，案涉326亩土地闲置系市场、企业、政府多种因素叠加形成，符合协议收回的条件，自然资源部门及属地政府等相关行政机关已着手与国有土地使用权人协商。同年5月，属地政府与E光电公司签订《闲置土地回收补偿协议书》，与B太阳能公司签订《节约集约用地盘活(处置)框架协议》。同年9月，属地政府与D自动化公司签订《国有存量土地回收补偿协议书》，上述3宗地随后收回。同年10月，A发电公司、C照明公司制定再投资开发计划，相关项目已进场实施。至此，案涉5宗闲置土地326亩处置完毕。

　　为建立健全及时发现、整治国有土地出让后被闲置的机制，检察机关与相关行政机关共同努力，推动经开区管委会出台了推进工业用地提质增效的规范性文件，统一细化土地处置标准，并成立自然资源部门、招商部门等23家单位在内的闲置产业用地处置工作专班，形成闲置土地长效监管机制。

　　【指导意义】

　　(一)检察机关办理国有土地使用权出让领域公益诉讼案件，既要关注土地出让收入征缴问题，也要关注土地使用中的违法问题。土地资源稀缺，促进土地资源的优化配置和节约集约利用是我国长期坚持的基本用地制度。国有土地使用权出让后，闲置已成为制约地方经济高质量发展的突出问题。检察机关在办理国有土地使用权出让领域公益诉讼案件过程中，在重点关注土地出让收入征缴是否到位的同时，也要关注国有土地出让后使用中的闲置、违法改变用途等问题。

　　(二)对于违法情形复杂的国有土地闲置问题，检察机关可以采取不同办案方式分类处置。国有土地闲置，系市场、企业、政府多种因素叠加，有的可能涉及多个行政机关、多个相对人、多种违法违约类型，检察机关应坚持法治思维，区分情况，分类处置。对于既存在土地规划调整、国家政策调整、拆迁未按期交付土地等政府原因，也存在企业自身原因，造成土地闲置情形的，可以通过提出检察建议督促行政机关依法履行监管职责，符合起诉条件的可以提起行政公益诉讼;相关企业有整改意愿的，检察机关可以与行政机关磋商，引导企业积极整改、合规经营。

　　【相关规定】

　　《中华人民共和国行政诉讼法》(2017年修正)第二十五条第四款

　　《中华人民共和国土地管理法》(2019年修正)第三条、第五十六条

　　《中华人民共和国土地管理法实施条例》(2021年修正)第五十条

　　《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(2020年修正)第二十一条

　　《闲置土地处置办法》(2012年修订)第二条、第四条、第八条、第十二条

　　办案检察院：江苏省扬州经济技术开发区人民检察院

　　承办检察官：王珺子 李志强 刘大军 任爱梅 丁丽等

　　案例撰写人：朱建勇 王珺子 李志强 丁丽 顾广绪 王烨