闽国税发[2004]204号 福建省国家税务局关于加强税源精细化管理的若干意见

福建省国家税务局关于加强税源精细化管理的若干意见

闽国税发[2004]204号        2004-10-08

各设区市国家税务局：

　　实施税源精细化管理就是按照精确、细致、深入的要求,明确职责分工，优化业务流程，完善岗责体系，合理配置人力资源，强化信息化手段，开展纳税评估，加强协调配合，抓住税收征管的薄弱环节，有针对性地采取措施，抓紧、抓细、抓实，实现税源管理的精确计划、决策、控制、考核，增强税源控管能力，避免大而化之的粗放式管理,切实解决税源管理中“淡化责任、疏于管理”等诸多问题，最终实现征管质量和管理效能的全面提高。现结合我省国税系统税收管理工作实际，提出以下加强税源精细化管理的若干意见。

　　一、指导思想、目标和原则

　　(一)指导思想

　　以严格执法、公正执法、文明执法的执法规范为前提，建立健全税源管理各环节衔接紧密、信息畅通、运行高效的运转协调机制，依托信息化资源优势，通过优化岗责设置，严密监控税源动态，加强税源信息静态与动态的分析、研究和应用，促进宏观和微观控管能力的全面提高，有效防止税源流失，保障税源向税收转化;坚持以人为本，强化管理与优化服务同步推进，切实加强监督制约，维护纳税人的合法权益。

　　(二)管理目标

　　建立税务机关内部岗责设置科学、工作任务明确、管理责任落实、监督制约有力、运转协调高效，对纳税人管理目标细分、管理内容全面、管理方法有效、管理手段先进的税源监控管理机制，切实提高各级国税机关控制税基、税源的能力和纳税人纳税遵从度，促进名义税负与实际税负的差距逐步缩小，最终达到依法依率计征和提高征管质量与管理效能的目标。

　　(三)基本原则

　　1、科学性原则。按照科学发展观的要求，精细化管理要体现科学化，从分析把握税源管理的规律和特点入手，善于用数字、案例、指标、模型进行税源分析，以科学的方法和手段指导税源管理工作，不断提升管理层次，提高管理水平。

　　2、系统性原则。税源精细化管理是一项系统工程，必须与税收管理工作统筹规划，综合考虑，处理好精细化管理与征管基础、税务稽查、纳税服务、机构调整、队伍建设和信息化建设的关系，确保精细化管理工作的顺利稳步推行。

　　3、实用性原则。税源精细化管理重点在基层，本质在实用。实施税源精细化管理，应将新时期税收管理的基本理念和要求与当地的税源实际状况相结合，抓住税源管理中的突出问题和薄弱环节，有针对性地采取措施，体现管理效益。

　　4、前瞻性原则。税源精细化管理以实用为本，但同时应有前瞻性思维，善于预测和把握事物的发展趋势，不断用创新管理方式和手段，与时俱进地推动税源精细管理向纵深发展。

　　5、精简性原则。精细化管理并不是要求繁琐管理，而应简化 工作程序，减少工作文书，合理配置资源，降低税收成本，提高征管效率。

　　二、精细化管理的主要内容

　　(一)细化管理对象，实行分级分类管理

　　科学合理地细化管理对象是实施税源精细化管理的前提和基础。各地要在充分分析税源现状、评定纳税人信用等级的基础上，按照不同纳税信用等级标准实行层进式细化分类，以利于掌握纳税人的生产经营规律，确定科学、实用的监控办法。在对纳税人进行分类时，可根据当地实际，选择一个标准或多个标准(原则上以纳税人规模和行业作为分类的主要标准)。但不论采取哪种分类方式，都要以有利于加强对纳税人的管理为基本目标，切实做到管理对象精细化。具体划分标准可按下列原则进行：

　　1、按纳税人规模大小和所属行业特点分类，一般可分为大企业或一般纳税人企业(重点税源企业)、中小企业或小规模企业和个体业户;

　　2、按纳税人所处行业分类，以国民经济分类为基础，结合税收工作特点和管理需要，将纳税人划分为若干行业或行业细类，因类施管;

　　3、按纳税人缴纳税种分类，一般可分为增值税、消费税、企业所得税等;

　　4、按纳税人经营方式和组织形式分类，主要包括股份制企业、独资企业、企业集团、关联企业等;

　　5、按纳税人所处的行政区域分类，将纳税人划分若干片区、乡、镇进行管理;

　　6、按纳税人信用等级分类，主要分为A、B、C、D四类，不同等级采取不同的管理措施。

　　(二)细化管理内容，实施全程动态监控

　　1、全面加强户籍管理。要全面落实总局《税务登记管理办法》,坚持实行属地责任区管理原则，制定和实施纳税人户籍管理制度，明确责任，规范操作，对纳税人实施纳税登记前、中、后的监控管理。事前管理主要通过加强与工商、地税、质量技术监督等部门的信息交换，进行相关数据的传递、核对与分析，特别是与工商登记历史静态数据的比对分析工作，以切实增强国税机关对纳税人的源头控管能力;事中管理主要是对工商部门已办理注销税务未注销，或税务已注销工商未注销等假注销、假停业或假经营、变更登记等情况进行管理监控;事后管理主要是对停业、注销后的纳税户是否存在继续经营的情况进行检查。通过加强户籍管理，做到税收户籍明了，税源分布清楚，税基完整准确。

　　2、进一步加强发票管理。要重视运用“以票控税”管理手段，依法对发票的印制、发放、领购、开具、取得、保管、缴销各个环节加强管理。要督促企业建立逐笔开具发票制度，不论购销商品还是提供、接受劳务服务，也不论购货方(接受方)取得与否，销货方(提供方)都必须开具发票。强化发票“验旧购新”管理。审验旧票不仅要审验领、用、存的数量(本、份)，而且要累计其开具的金额，并要与其申报纳税的销售额或营业额比对。落实发票限额限量供应措施。发售的发票数量必须依据纳税人的经营规模、开票频率和纳税申报的诚实程度综合确定，凡不按规定申报、缴款以及有税收违法案件的，税务机关可以停止发售发票，依法改正上述行为的予以恢复发售。要通过积极推行即开式有奖发票制度，促进消费者索票、纳税人用票意识与习惯的形成，从而推动纳税人诚实申报纳税。认真依法落实发票违章举报制度，以调动广大消费者参与发票监督的积极性，增强发票管理的有效性。要加强对交通运输、废旧物资、农产品收购等行业发票的控管，把纳税人已开具的上述三类发票票面累计金额作为其申报纳税的重要审核依据，对抵扣发票要及时比对对方纳税情况，堵塞漏洞。要积极研究规范普通发票票种结构、简并发票种类、增强发票防伪功能等办法，开发应用依托CTAIS系统的发票管理监控管理软件系统，促进发票管理的规范化、科学化。要按照总局的统一部署，积极推广应用税控收款机和卷式发票，从机制上发挥发票控管税源的基础性作用。

　　3、重点强化纳税评估。要认真总结以往纳税评估的经验做法，进一步深化完善纳税评估体系和评估工作规范，提高纳税评估在税源管理中的实效。在计算机不能全面支持条件下，要以增值税、重点税源、重点行业为主，确定重点评估对象，以人机结合，个案突破为原则，以点带面开展评估工作;在实现计算机筛选评估对象情况下，要点面结合，将单税种的增值税评估拓展到多税种的评估，进一步细化、扩大、完善行业评估，建立大企业和重点税源企业的个案评估体系。要充分运用好税收征管法及其实施细则赋予税务机关的检查权、核税权、处罚权等法定手段，依法简化评估程序和文书，着眼评估的实质和效果，提高评估效率。要完善科学实用的分析方法和评估模型，全方位掌控税源信息，增强监控效果。要将纳税评估与信息采集、日常检查、税务稽查等工作有机结合起来，建立评估指标体系，有针对性地实施有效评估，并通过日常纳税评估工作的深入开展，逐步建立起评估为稽查提供案源的工作机制，以增强稽查打击涉税违法行为的针对性、时效性和准确性，切实做到以评促管、以评强管，提高税收管理成效。

　　4、切实抓好日常检查。日常检查是税务机关清理漏管户、核查发票、催报催缴、评估问询、了解纳税人生产经营和财务状况等不涉及立案稽查与系统审计的日常管理行为，是基层管理部门的基本工作职能和管理手段。要认真贯彻执行福建省国家税务局税收日常检查管理办法，切实加强和规范税收管理日常检查行为。要防止片面强调日常检查而淡化纳税服务，随意扩大日常检查的权力和范围，割裂日常检查与纳税评估等日常管理手段的有机联系，以及日常管理、纳税评估的重点对象与税务稽查的重点对象背离等倾向。

　　5、建立税源分析监控机制。要实行宏观和微观层面的税收分析与税源的动态监控(宏观税负、税收弹性系数的综合分析，产业、行业、税种、区域、重点企业等税负及生产经营情况的对应性分析)，建立季度或半年的以增值税为主的重点行业、重点税源预警指标体系，并建立和组织实施省、地、县三级和职能部门间分工协作的联动机制。

　　(三)细化管理手段，发挥信息技术效能

　　1、拓宽信息来源渠道。精细化管理下的信息采集分为内部资料信息采集和外部资料信息采集。内部资料信息主要包括：税务登记信息、纳税申报信息、税款征收信息和发票管理信息等;外部资料信息主要包括：生产经营信息、财务核算信息、资金流转信息和协税部门信息等。要在规范和提高内部信息质量的同时，特别重视外部信息(不为纳税人所控制的第三方信息)的采集，并将信息采集与数据评析和纳税评估的需要紧密结合，采集关键信息和有用信息，提高信息采集的针对性、实用性和准确性。

　　2、明确信息采集方法。对企业生产经营信息和财务核算信息，采取由纳税人自行申报与税收管理员定期实地调查的方式进行采集;税收管理员实地采集信息时,要做到“三到”，即要到企业的财务、销售等科室，从总体上掌握经营情况和相关财务指标;到一线了解生产企业原材料耗用情况以及实际生产情况，或商业企业实际经营项目、经营规模等情况;到货物存放地，掌握企业原材料、库存情况;对第三方信息，要建立与工商、地税、银行、财政、海关、审计、外汇管理、计划、统计、技术监督、公安、法院、民政、交通、电力、水利、行业主管部门、新闻媒体等部门的数据交换与互联互通机制，明确信息采集的时限、内容、应用、保密等工作，由税源管理部门(管理科、税务分局)进行采集。在信息采集过程中，按照“一次到户、全面采集”和“分别采集、多方共享”的原则，尽量减少到纳税人采集信息的次数和频率，防止多头重复采集。

　　3、加强信息利用和档案管理。加强与工商、地税、银行、国库、海关、技术监督、统计、公安、交通等部门的配合，逐步建立数据交换与互联互通渠道，制定信息交换与数据共享制度，丰富“一户式”电子档案信息。强化内部数据质量管理和信息共享，实现数据信息的集中处理和深度分析应用。对取得的某个纳税人具体信息，要做到“三比”，即将纳税人的当期涉税指标与历史指标作纵向对比，与同行业纳税人的涉税指标作横向对比，将实物库存及流转情况与帐面记录情况作帐、实比对。全面推广应用纳税人信息“一户式”存储软件和电子档案软件，完善信息采集、整理、分类和归档等各环节管理制度建设，建立纳税人的电子档案库，实行电子档案信息以设区市为单位的集中存储和信息资源共享、纸质资料档案分别就地保存，方便各级实时调用、查询、分析、核实的管理模式，全面提高纳税人信息数据在纳税评估和日常税源管理中的应用质量与成效。信息管理部门要有专人负责维护“一户式”归集存储的各类管理信息，并及时清理过时信息，为实现纳税人信息资料的动态管理提供支持。

　　(四)细化管理办法,提高税源管理实效

　　要在细化税源分类的基础上，从有效掌握纳税人的生产经营规律和涉税信息变动规律入手，按照不同规模、不同行业、不同经济形式、不同经营方式、不同区域、不同纳税信用等级纳税人的特点，提炼适合于每一类、每一个行业甚至每个纳税人管理的税收征管规律，确定管理方法，全面深入地分析监控纳税人的生产经营、基础税源和纳税情况。

　　1、大企业(一般纳税人企业)税源管理的主要办法。充分应用金税工程、税控装置、电子报税及票表稽核等现代信息技术，在做好日常管理、纳税评估工作的基础上，全面掌握企业基本信息，防范关联企业税收转移，强化物流信息和资金流信息的监控分析，综合评价企业经营能力和纳税能力，科学预测税收收入态势，保证主要税源如期转化为税收，实现税收收入与经济发展的稳定、健康、协调增长。

　　2、中小企业(小规模企业)税源管理的主要办法。从不同行业纳税人生产经营情况、涉税信息及其变动规律的分析入手，分行业确定监控方法，建立监控指标体系，据此采集纳税人相关信息并运用科学的分析方法和模型对纳税人纳税申报的真实性和准确性进行综合评定。

　　3、个体双定业户税源管理的主要办法。突出“划片管理”，注重“管片交流”，以突出抓好个体工商户大户的管理为重点，对具有代表性的个体工商户大户进行动态了解和重点监控，分析个体工商户经营发展的一般规律和发展趋势，有针对性地研究进一步完善征收管理的措施。对不足起征点业户，要纳入户籍管理，按季核实经营情况，并将临界起征点的业户作为重点监控对象，适时纳入税收管理。要全面、不折不扣地推行税收定额软件系统和定额核定、调整听证制度，实现“阳光定额”、电脑定税、民主评税。

　　4、各集贸、专业市场税源管理的主要办法。坚持“发展、规范、服务”的原则，通过合理分类、明确管理内容和标准，细化监控指标，对集贸、专业市场实施有效监控，逐步实现由单一分类和普遍管理向层进分类和重点管理转变，实现以共性化管理为主向以个性化管理为主转变，解决粗放管理造成“淡化责任、疏于管理”的问题。

　　(五)细化组织架构，提供组织体系保障

　　1、科学合理地调整机构，优化人力资源配置。按照税源精细化管理的要求，结合增值税起征点的提高、经济税源向城市的转移和税源管理的实际需要，适时调整税源管理机构，为税源精细化管理工作的开展奠定体制基础。依照依法、精简、效能、统一的原则，综合考虑税源分布状况、人员及征管实际需要等因素，优化配置税源管理力量，明确税源管理人员(即税收管理员)工作的数量和质量标准。在征管力量有限的情况下，优先保证城市税源、纳税信用差的税源和企业税源监控管理需要，实现管理效益的最大化。

　　2、进一步完善岗责体系。按照精细化管理的要求，按照分权制约、岗责清晰、强化管理的原则，对税源管理岗位的基本职责从工作目标、内容、标准、时限和步骤等方面进行细化、量化、固化，使各项管理工作有规可循、有据可依，真正形成基本职能清晰、岗位职责明确、责任落实到人、符合工作实际的岗责体系。岗位职责设置必须从工作的实际需要出发，与辖区纳税户数的多少、税源分布特点、管辖区域大小相适应，与其他部门的工作相衔接。

　　3、加强税源管理队伍建设。要全面实施税收管理员制度，使税收管理员成为现阶段基层税源管理队伍的主要构成力量，专职承担税源精细化管理的任务，具体承担税收政策宣传送达、纳税咨询辅导、掌握所辖税源户籍变动情况、调查核实管户生产经营、财务核算情况、核实管户申报纳税情况、进行税款催报催缴、开展对所管企业的纳税评估及其税务约谈、提出一般性涉税违章行为纠正处理意见、协助进行发票管理等工作。对税收管理员要实行动态能级管理，落实管理责任，强化监督考核，使其内有动力，外有压力，形成活力。在解决“淡化责任、疏于管理”问题的同时，要健全和完善税管员制度下的廉政制约监督机制，保证税收管理员制度执行结果不走样、不变形。

　　(六)细化考核评价，落实岗责考评机制

　　1、依托现有的计算机应用系统，坚持实事求是原则，注重工作实绩，将定量考核与定性考核相结合，能级与工作实际相结合，积极探索数字化考核方式和干部业务技能评价办法，建立税源精细管理考核制度。统一考核标准，明确考核依据，突出考核重点，简化考核程序，在总结现有的征管考核指标利弊的基础上，建立科学、客观、公正的考核指标体系，并依托信息化手段加强过程控制，实现事前、事中、事后全方位监控，形成横向到边、纵向到底，任务到岗、责任到人的绩效考核评价机制，做到税源管理有目标、有考核、有奖惩、彻底解决干多干少一个样、干好干坏一个样的问题。

　　2、将税源精细管理考核制度与业务能级评定制度、执法责任追究制度有机结合，以推行能级管理为切入点，建立面向税源管理的以专业素质为导向的新型干部管理机制。结合业务能级评定制度，实行以能定级、以级定岗、以岗定责、以责考绩、以绩定酬，做到人事相宜、人尽其能，充分调动广大干部的积极性，挖掘人的潜能;对在执法和管理中出现的过错责任和违法行为，按照执法责任制的有关规定进行责任追究，增强各级税源管理人员的依法行政意识、责任意识、风险意识。要做好对每位税源管理人员的工作时间、工作数量、工作质量的分类统计，合理设置效率系数、难易系数、责任系数、满意系数量化计分后，作出综合评价，并与税收管理员奖惩挂钩。

　　三、税源精细化管理工作要求

　　(一)要把握好立足长远与实事求是、加强各个环节工作衔接、信息采集与运用、管理与服务并重等四个关系。既要继承以往管理工作中的优点，又要从夯实税源管理的基本资料、基本制度，以及提高人员的基本素质为切入点，勇于探索，大胆实践、创新。既要加强税源管理与各个征管业务环节的协调衔接，防止各自为政、信息不共享，也要避免因机构和人员的调整而影响税源管理工作的开展。要明确税源管理人员录入、调取数据资料的权限和操作规程，加强信息数据的日常维护和更新管理，确保信息资料全面、及时、准确，切实提高涉税信息质量。要牢固树立管理与服务并重的理念，在加强管理中优化纳税服务。

　　(二)要在税源管理理念、管理对象、管理方法、组织架构、管理评价、管理成效等五个方面实现根本性转变。即：在管理理念上，逐步实现由粗放经验型向精细科学型转变;在管理对象上，逐步实现由单一分类和普遍管理向综合分类和重点管理转变;在管理方法上，逐步实现由粗放式管理向科学化管理转变;在组织架构上，逐步实现由全职能型向专业化转变;在管理评价上，逐步实现由注重形式和制约向注重本质和激励转变;在管理成效上，逐步实现由以定性为主向以定量为主转变。

　　(三)各地要按照省局的总体要求，结合本地实际，对税源精细化管理工作统筹安排，精心实施，狠抓落实，务求实效。省局将在制定全省税源精细管理若干意见的基础上，陆续制定出台税收管理员制度、税收日常检查管理办法、纳税人分级管理办法、纳税评估工作管理办法、个体税收管理办法、新征管质量与效率考核办法、CTAIS运行质量考核办法等单项的管理制度。各级要参照省局制定的这些办法和制度，结合本地实际，制定更加具体的可操作的管理办法和制度，确保税源精细化管理的各项目标和要求落到实处。

　　(四)精细化管理是相对粗放式管理而言，但精细化管理不等于事无巨细，面面俱到，对任何工作平均用力。在实施税源精细化管理过程中，各地要全面深入地分析本地区本单位税源管理工作中存在的突出问题和薄弱环节，抓住事关当地税收收入大局的大企业、重点税源和形成规模并有明显行业特点的中小企业，研究相应的管理办法，发挥纳税评估的重要作用，本着由简到难、由浅入深、重点突破、以点带面的工作思路和原则，在精细化管理上实现突破并不断向纵深发展。切忌片面理解精细化管理的内涵，追求大而全，搞一刀切和繁琐哲学，不符合基层实际，增加基层负担。