个税改革为何这么难

目前个税采用分类征收，包括11个类别，除了在企业工作的人逐月缴纳的工资、薪金所得，还包括个体工商户的生产、经营所得；对企事业单位的承包经营、承租经营所得；劳务报酬所得；稿酬所得；特许权使用费所得；利息、股息、红利所得；财产租赁所得；财产转让所得；偶然所得；以及经国务院财政部门确定征税的其他所得。

多次被调整的免征额仅仅是针对工资、薪金这一个类别。与此同时，国民收入却越来越多元化。

上海财经大学公共经济与管理学院税收系主任朱为群亦表示，不仅工资、薪金所得有免征额，其他诸如劳务报酬所得、稿酬所得、财产租赁所得和特许权使用费所得等也都有费用扣除问题，需要一并考虑。

“现在的问题是，工资薪金免征额已经连续调整过多次了，而前面列举的所得的费用扣除标准，自从1980年开征个人所得税以来始终未进行调整，这是不公平的。”朱为群对南方周末记者说，这违背了税收横向公平的基本原则——同样时间内，相同收入的人应该缴纳相同的税收。

朱为群认为，个税改革要抓住重点，免征额的数额问题可以进一步讨论，但不能仅仅关注这个问题。应该从整体上考虑个税改革的根本问题。

制度漏洞

在真正讨论个税改革这些年，也有声音提出，既然个人所得税是一个小税种，不如干脆取消，反正取消后对国家税收收入影响不大。

对此，中山大学岭南学院财政税务系主任林江表示，取消个税后虽然老百姓能得到实惠，但个税的功能是调节收入分配，“西方把个税作为一个重要的政策工具，中国反其道而行之不大可能，不但不能取消还要强化，这才是方向”。

林江对南方周末记者说，作为调节收入分配的工具，个税当前的制度和管理并不能体现公平，违背了“量能负担”原则——让高收入者比中低收入者承担更多的税收。

首先在制度方面，当前的个税设计没有考虑到纳税人以及其家庭的整体情况。比如两个人收入一样，但其中一个人家庭负担重，上有老下有小，另一人负担轻，最终二人却要承担一样的税负。

朱为群对南方周末记者表示，11个类别的税制规定亦有不合理之处，导致纳税人不愿意缴纳个税。例如，劳务报酬所得实行按次征收，每次收入低于4000元，可以扣除800元的免征额。也就是说，如果一个人没有固定工作，打零工一个月赚4000元，他还要按照3200元缴纳20%的个税，即640元。而有固定工作的同样收入的人，在扣除3500元的免征额和缴纳社保费等“四金”后，就只需要缴纳很少的税，甚至不用纳税了。

更重要的是，本应承担更多税负的富人却有办法逃避个税。有着丰富一线纳税监管经验的税务研究者杨乾告诉南方周末记者，中国真正的富人，比如有的企业家，只要不给自己发工资，生活支出一切从企业走账即可，而逃不掉的正是工薪阶层。

中国个税改革的大方向已经明确。

3月7日，财政部长楼继伟回答中外记者提问时谈及，实行分项征收的个人所得税，只是对工薪所得有基本费用扣除标准，应当实行综合所得。去年财政部和税务总局一起研究了个税改革综合所得税制，方案已报到国务院，将“分步实施到位”。

但他也坦承，“这么多年为啥没做到，因为这个事情很复杂。”举例来说，个人所得11项要综合在一起，然后做分类扣除，比如个人职业发展再教育扣除，基本生活中的住宅按揭贷款扣除，抚养孩子的不同阶段，义务教育、高中和大学阶段的不同扣除，赡养支出的扣除。“公说公有理婆说婆有理，大城市和小城市的标准费用不一样，但税法也不能说大城市多小城市少，总要有统一的标准。”他说。

向综合所得制迈进

西方国家大多采用的是综合征收的个税体系。Ann在美国西雅图做专职的注册会计师，此时正值美国报税季，也是她一年当中最为忙碌的时刻。她告诉南方周末记者，由于美国报税程序较为复杂，并且与个人信用休戚相关，所以许多美国人选择雇用专职的会计师帮忙做税。因此，每年报税季都会涌现出大量的会计需求，一些会计专业的学生也会借机出来挣外快。

据Ann介绍，美国报税季从新年第一天开始到4月15日结束。其间，纳税人可以选择单身、夫妻联合报税、夫妻分别报税、以家庭户主以及抚养子女的丧偶人士这5个身份进行报税。

以夫妻联合报税为例，可以简单理解为，首先计算夫妻一年中所有的收入来源，例如工资、奖金、自营收入、房屋出租等。随后，对于家庭来说，最重要的就是抵免额，比如家庭有子女、房贷或慈善捐款等。

此外，针对低收入家庭还有一项优惠政策，即劳动所得的税收优惠（Earned Income Credit， EIC），比如抚养了子女就可以从“山姆大叔”那里额外再拿到一笔钱。

不过，由分类向综合计税迈进，仅基础配套设施的完善就是一项大工程。诚如楼继伟所言，综合计税将基于完整的个人收入和财产信息系统，还要修改税收征管法。

林江认为，个税征收由分类向综合迈进，也需要纳税方式由原先的单位代扣代缴转变为自行申报。因为单位是没有权力给个人免征额的，也没有能力去确认纳税人家里有几个孩子，几个老人。

而在个人收入和财产信息系统没有完善的情况下，很难确保每个人都能自觉申报。比如中国已经要求年收入超过12万的人自行申报，但杨乾认为，“目前来看效果很差，除了工资收入，别的不申报也没有办法”。

杨乾曾协助做过外国公民的财产调查，他发现，在信息社会、法治管理的基础上，只要外国人的个人收入证明与个税申报不符，接下来的处罚将会极其严厉，如被诉金融诈骗或逃税罪。

而在中国，目前税务部门没有权力在个人没有违法的情况下查询个人账户，更不能像国外一样要求个人消费超过收入的，自行提供收入来源。并且，中国的银行和税务部门也没有信息共享机制。

假如未来个税真由单位代扣代缴变为个人自行申报，税务部门的执法能力也要面临大考。尽管官方没有公开过中国个税纳税人的人数，但在去年两会上，全国政协委员、原财政部财科所所长贾康在接受采访时透露，交个税的人很少，只有2800万人。

但林江告诉南方周末记者，中国的个税应纳税人应该在3亿人左右，这是一个极其庞大的纳税群体。

“个税改革的主要障碍与其说是在征管方面，不如说是在改革面对的压力方面。”朱为群说，这是由于个税收入有限，而改革所需要付出的成本又可能会比较高，而且又涉及千千万万个纳税人。

目前，新一轮个税改革方案已经完成并提交国务院，今年还将提交全国人大。据林江透露，方案将首先把目前的11类个人所得合并为5大类，再予以综合的税收抵扣。