财会函[2020]10号 财政部关于政协十三届全国委员会第三次会议第1546号(财税金融类157号)提案答复的函

财政部关于政协十三届全国委员会第三次会议第1546号(财税金融类157号)提案答复的函

财会函[2020]10号          2020-09-27

王国海委员：

　　您提出的《关于对会计师事务所实施从严监管和扶持发展相统一的提案》(以下简称《提案》)收悉,现答复如下：

　　我们赞同您提出的对会计师事务所实施从严监管和扶持发展的基本思路，您的很多具体建议，对注册会计师行业持续健康发展，有效发挥维护市场秩序作用，具有积极意义。

　　一、财政部门高度重视会计师事务所监管和发展

　　注册会计师审计是维护市场经济秩序的重要制度安排。作为注册会计师行业的法定主管部门，财政部门历来坚持从严监管与扶持发展相结合，指导行业持续健康发展。

　　(一)持续加强会计审计法制建设，筑牢注册会计师行业发展根基。推进会计法修订，突出单位负责人对会计信息质量的第一责任。推进注册会计师法修订，着力研究解决行业发展突出难题。修订《会计师事务所执业许可和监督管理办法》(财政部第97号令)，出台系列行业管理措施，着力加强制度建设，研究谋划适应新时代要求的会计审计监管工作，培育国内优质会计师事务所，引导和支持行业发展。针对财务造假及审计失败案例，持续完善审计准则等注册会计师审计执业标准，加强对审计高风险领域及薄弱环节的业务指导。

　　(二)切实加强会计师事务所资本市场执业管理。推进审计领域“放管服”改革，财政部联合证监会印发了《会计师事务所从事证券服务业务备案管理办法》，备案不新设门槛，鼓励公平竞争、市场择优;同时运用现有规章制度，要求会计师事务所从事资本市场等业务同执业能力等相匹配，防止证券业务审计市场出现大的波动。

　　(三)坚持从严监管，严厉打击注册会计师行业违法违规行为。财政部门认真贯彻落实习近平总书记关于增强会计审计机构自律性、公正性和专业化水平的重要指示精神，切实加强对会计师事务所执业质量的监管。财政部每年举办注册会计师行业监管培训班，重点对从事证券服务业务的会计师事务所进行培训和风险教育。2019年，财政部组织召开提升会计师事务所审计质量专题座谈会，对进一步提升注册会计师行业审计质量做出具体部署，及时对行业进行全面风险警示提醒，要求全面排查梳理高风险业务，有针对性地重点改进。会后，各参会会计师事务所全面开展排查识别高风险客户工作。针对部分会计师事务所盲目承接业务、一体化管理水平不高等突出问题，财政部持续推动会计师事务所人员、财务、业务、技术标准、信息管理等方面的“五统一”管理，已组织对收入排名前50家大型事务所一体化管理情况做了书面评价，认真总结推广好的经验做法。2019年，财政部聚焦会计师事务所内部治理、质量控制等影响执业质量的深层次因素开展检查，先后对4家会计师事务所的8名签字注册会计师实施行政处罚。在财政部门支持下，2014年-2019年，各级注册会计师协会累计惩戒会计师事务所568家次、注册会计师1378人次。创新监管机制，建立了注册会计师行业行政监管与自律监管联合监管工作机制，在执业质量检查、日常监管、跨境监管、成果运用等方面加强协调配合。同时，对近年来审计署移交的涉及财务造假的问题线索，财政部均依法对相关责任注册会计师进行了处理。

　　(四)有效推动了注册会计师行业发展。近年来，财政部全面落实《关于加快发展我国注册会计师行业的若干意见》(国办发〔2009〕56号)文件精神，中国注册会计师协会积极推动落实新业务拓展等五大发展战略，推动行业健康发展，初步形成了一批实力较强的会计师事务所，在市场竞争中脱颖而出。财政部持续开展审计质量专项整治工作，2019年上市公司年报审计，会计师事务所出具带有警示性的审计意见264份，比2018年增长55%，事务所在强化资本市场社会审计监督、遏制财务造假等方面的作用更加显现。不断成长发展的注册会计师行业为更多的企业提供了高质量专业服务，积极服务国家建设发展。

　　二、证监会近年来持续强化监管执法力度

　　证监会近年来一直坚持从严监管理念，始终保持对扰乱资本市场秩序等违法行为的高压态势，持续强化对审计机构的监管执法力度，严肃查处了一批财务造假案件中未勤勉尽责的会计师事务所。据统计，2016年以来，证监会共对28家次会计师事务所、61人次注册会计师做出行政处罚，对9人次注册会计师采取市场禁入措施。

　　此外，新修订的证券法大幅提高了对证券违法行为的处罚力度，将对会计师事务所罚款金额由一到五倍提高到一到十倍，并规定无业务收入或者业务收入不足五十万元的，处以五十万元以上五百万元以下罚款。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员的罚款由三万到三十万提高到二十万元以上二百万元以下。同时，证券法还对违法情节严重的会计师事务所设置了暂停或者禁止从事证券服务业务的处罚。

　　三、财政部和证监会将积极吸收《提案》建议内容，坚持从严监管与扶持发展相结合，促进注册会计师行业持续健康发展

　　(一)关于坚持持续从严监管理念。财政部和证监会将加强协调配合，坚持持续依法监管，按照会计法、注册会计师法、证券法等有关要求，进一步加大监管力度，严惩重罚扰乱市场秩序、社会反映强烈的害群之马，促进形成良好资本市场审计执业生态。同时，财政部将坚持“寓监管于服务”的宗旨，对检查中发现的“问题所”进行“回头看”和整改帮扶，推动会计师事务所审计质量提升。

　　(二)关于尽快出台行政处罚实施细则。您在《提案》中提出，证券法对“未勤勉尽责、虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏”等没有清晰的定义，更没有量化或处罚的统一标准，实际操作中很难进行明确的界定，也可能导致各地证券监管部门对政策的理解把握、检查标准等存在差异;建议尽快出台行政处罚实施细则，统一监管标准并予以公开。证监会表示，目前正在从违法主体主观方面、客观行为等维度对“未勤勉尽责”的情形进行研究，积极制定与证券法相配套的制度规则体系，以期为行政处罚提供具有指导性、可操作性的规则，保障行政处罚裁量权的正确行使;同时，在相关制度规则体系出台后，证监会将持续加强对派出机构的培训指导，保持全系统行政处罚标准和尺度的一致性，进一步规范使用各类处理处罚措施。

　　(三)关于适度采用“重师轻所”处罚原则。一是对于您在《提案》提出的“严格区分会计责任和审计责任，区分故意和过失(普通过失和重大过失)行为，加大对故意和重大过失行为的处罚力度，适当分离会计师事务所及其合伙人的责任”等建议，财政部将在会计法、注册会计师法修订过程中，认真研究考虑。二是对于您在《提案》提出的慎用立案与暂停受理业务“挂钩”的建议，考虑到挂钩机制对中介机构的影响，财政部一直在推动证监会研究解决相关问题，证监会目前正在认真研究。

　　(四)关于助力解决本土会计师事务所经营问题。一是政府采购法实施条例第十九条第一款已就“重大违法记录”的范围做出明确规定，即“政府采购法第二十二条第一款第五项所称重大违法记录，是指供应商因违法经营受到刑事处罚或者责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚”。二是对于您在《提案》中提出的“不将‘较大数额罚款’作为‘一票否决’的条件”等建议，中国注册会计师协会此前曾就此问题进行专题调研，财政部将积极向国务院法制部门反映“较大数额罚款”标准的执行问题，在修订政府采购法律法规时予以统筹考虑。三是在年度执业质量检查中，继续将收费严重偏离行业平均水平的项目作为重点检查对象，关注是否因为低收费降低资源投入、影响审计质量。四是财政部将加大注册会计师人才培育与人才交流力度。充分运用国家会计学院等加大对高端会计人才培育力度，注重加大对国际高端会计人才的培养，对会计师事务所给予支持。

　　(五)关于支持本土会计师事务所开拓创新。一是财政部将联合有关部门尽快出台加强会计师事务所执业管理的系列措施。为进一步深化注册会计师行业“放管服”改革，更加有效发挥会计师事务所第三方审计作用，财政部联合有关部门起草了关于加强会计师事务所执业管理、切实提高审计质量的实施意见，提出了多项政策措施，推动会计师事务所持续健康发展，将尽快制发文件。二是财政部联合有关部门积极推进会计师事务所函证集中处理和数字化相关工作。财政部联合银保监会下发了《关于进一步规范银行函证及回函工作的通知》及操作指引，对建立银行函证集中处理机制提出时间表，推动回函处理数字化，促进提升银行函证质量，指导会计师事务所适应数字化时代审计特点，改进函证业务处理模式;联合人民银行、国资委、银保监会、证监会、国家档案局、国家标准化管理委员会等部门印发了《关于推进银行函证数字化指导意见》，提出了推进银行函证数字化的基本原则和具体工作措施。三是财政部将积极研究培育优质会计师事务所发展，引导会计师事务所做强做优、发挥好职能作用。四是财政部将进一步规范政府采购市场秩序，持续优化政府采购营商环境，为会计师事务所参与政府采购活动创造公平竞争的良好环境。

　　感谢您对财政工作和注册会计师行业发展的关心和支持，欢迎再提宝贵意见!

　　联系单位及电话：财政部会计司 010-68553012

财政部

2020年9月27日