浙政发[2014]42号 浙江省人民政府关于加快培育旅游业成为万亿产业的实施意见

浙江省人民政府关于加快培育旅游业成为万亿产业的实施意见

浙政发[2014]42号          2014-11-10

各市、县(市、区)人民政府，省政府直属各单位：

　　为贯彻落实《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》(国发[2014]31号)和《中共浙江省委关于建设美丽浙江创造美好生活的决定》(浙委发[2014]14号)精神，加快把旅游业培育成为我省战略性支柱产业和万亿大产业，现提出如下实施意见：

　　一、总体要求

　　以党的十八大、十八届三中和四中全会以及省委十三届五次全会精神为指导，认真贯彻《中华人民共和国旅游法》，切实把旅游业发展纳入全省经济社会发展战略全局，牢固树立科学旅游观，坚持依法兴旅、依法治旅，坚持全域化、生态化、人本化和国际化的发展原则，全面深化改革，推动转型升级，促进提质增效，努力实现旅游业发展的经济效益、社会效益和生态效益相统一，力争把旅游业培育成为总收入超万亿元的大产业，使旅游业成为美丽浙江的生态产业、美好生活的民生产业和转型升级的支柱产业，把浙江建设成为更加发达的旅游经济区和国际知名的旅游目的地，率先全面建成旅游经济强省。

　　二、发展目标

　　(一)旅游产业实力更强。旅游产业体系更加完善，效益更加明显。到2017年，全省年接待游客总量达到6.5亿人次，年均增长10%，其中接待过夜游客3.1亿人次，力争旅游产业总收入达到1万亿元。

　　(二)旅游产业结构更优。入境、国内和出境三大旅游市场协调发展，旅游产业布局进一步优化，旅游产品体系进一步健全，休闲度假功能明显增强，商务会展水平明显提升。到2017年，旅游购物在全省旅游业总收入中的比重超过30%，过夜游客人均逗留时间达1.8天，全省城乡居民人均出游4.5次，国内旅游人均消费提高到1400元以上。旅游服务进出口额占国际服务贸易额的比重达到40%。

　　(三)旅游产业品牌更响。旅游市场秩序进一步规范，旅游产品品质进一步提升，“诗画浙江”品牌更具国际竞争力，旅游产业可持续发展能力进一步增强。旅游产业发展成果为旅游者、旅游从业人员和旅游目的地居民共享。到2017年，游客满意度达到90%以上。

　　(四)旅游产业贡献更大。到2017年，全省旅游业增加值占地区生产总值的比重提高到6.7%，占服务业增加值的比重提高到14%;旅游业税收收入相当于地方财政收入的7%;旅游直接就业人数占全社会就业人数的比重超过8%。

　　三、主要任务

　　(一)深化旅游改革开放。加快政府职能转变，进一步简政放权，发挥市场在资源配置中的决定性作用。支持国家级旅游改革试点，推动舟山市争取落地签证、境外游客购物离境离岛退税、便利邮轮出入境等政策，争取列入赴台个人游试点城市。推动桐乡市在旅游业与新型农业化、新型工业化、新型城镇化和服务业现代化等方面深度融合。推进淳安、洞头、安吉、武义、遂昌、仙居省级旅游综合改革和湖州、桐庐、江山、龙游专项改革试点，在制度创新、政策扶持、资源整合、要素保障、特色培育等方面先行先试。鼓励各市县结合实际、因地制宜、大胆创新，积极探索旅游发展新路径、新模式。支持开化、仙居两县开展国家公园试点。推进淳安、文成、泰顺、开化、景宁、庆元等重点生态功能区示范区试点建设，重点发展生态、休闲、养生、度假等旅游新业态，使旅游业成为统筹当地经济社会发展的引领产业。

　　创新旅游管理体制。按照“大旅游、大市场、大产业”的要求，整合优势，强化旅游综合协调、产业促进、行业服务等职能。积极探索风景名胜区、旅游度假区等旅游区的管理体制机制创新，探索设立跨区域旅游功能区，鼓励品牌信誉度高的旅行社和旅游车船公司跨地区连锁经营。充分发挥旅游行业协会的作用，鼓励发展中介组织，在强化行业监督自律、推进标准化建设以及质量评定等方面发挥更加重要的作用。

　　扩大旅游开放。进一步简政放权，政企分开，使市场在资源配置中起决定性作用。推动资源、资本、人才、技术等要素在旅游产业发展中的自由流动，推动旅游市场向社会民营资本全面开放，吸引浙商回归投资旅游重大项目，促进混合所有制旅游经济发展。建立完善公开、平等、规范的旅游市场准入制度，积极引进国(境)外知名旅行商、跨国(境)旅游集团投资浙江旅游业，加强与周边国家和地区、世界旅游组织等交流合作。

　　(二)优化旅游产业布局。按照“一核两翼五圈多点连线”的布局要求，着力提升杭州旅游的核心带动作用，大力推进“东扩西进”两翼发展，加快建设浙北、浙东、浙东南、浙中和浙西南五大旅游经济圈，加快培育多层次、特色化的优秀旅游目的地，加快打造一批以杭州为龙头、依托浙江独有的自然资源和文化资源的旅游品牌和精品线路，不断提高全省旅游业空间运行的整体效率。

　　“一核”:强化杭州旅游核心带动作用。大力推进杭州旅游全域化发展和国际化发展，充分发挥杭州作为长三角旅游中心城市对全省旅游业发展的核心带动作用。以西湖、西溪、运河、湘湖、千岛湖等核心景区为龙头，深入推进旅游与休闲、会展、文化、特色潜力行业等融合发展，全面提升休闲度假综合品质，有效带动周边地区发展。

　　“两翼”：推进“东扩西进”两翼发展。“东扩”海洋旅游，以舟山群岛新区建设国家海洋经济发展示范区为引擎，实施海洋旅游五年行动计划，积极推进邮轮、游艇、休闲度假岛、海洋禅修和海洋探险等高端旅游产品开发，建设一批特色海洋旅游区，培育一批特色休闲旅游岛和特色渔村，形成多元化的浙江海洋旅游精品线路。“西进”生态旅游，以衢州、丽水、湖州、温州西部和台州西南山区为重点，以绿色崛起和生态富民为战略导向，推进景观森林建设，建设一流生态休闲养生福地，探索形成生态旅游业推动环境保护、促进新型城镇化、加快山区经济全面转型升级的科学发展模式，把山区生态优势转化成为旅游产业优势，使生态旅游业成为富民强县的主导产业。

　　“五圈”：构建五大旅游经济圈。浙北旅游经济圈以杭州、绍兴、嘉兴和湖州为主体，发展都市风情、江南水乡风情、运河古镇文化、吴越文化和太湖文化等特色旅游业态。浙东旅游经济圈以宁波、舟山为主体，积极打造浙江旅游的海上门户。浙东南旅游经济圈以温州、台州为主体，将雁荡山—楠溪江、百岛洞头和仙居国家公园作为核心板块，创新休闲度假业态，提升休闲度假品质。浙中旅游经济圈以金华、义乌等为主体，建设以黄大仙文化、商贸购物、温泉养生和影视文化为特色的国际化旅游区。浙西南旅游经济圈以衢州、丽水为主体，加快发展生态旅游业，探索生态旅游业带动山区发展新路子。

　　“多点”：培育多层级旅游目的地。以完善目的地旅游服务设施、提升目的地服务质量、提高目的地友好程度为主要内容，以游客满意度和富民贡献度作为评价标准，积极引导各类旅游目的地彰显特色、错位发展，加快培育一批优秀国际旅游目的地、优秀县域旅游目的地和优秀乡村旅游目的地。

　　“连线”：围绕西湖、江郎山、中国大运河三大世界遗产和高等级旅游景区，打造多主题、分时段、强辐射的浙江旅游连线。

　　以历史文化为基础，重点打造丝绸之路、江南水乡、古都古镇、宗教朝觐、运河古韵、养生茶艺等一批国际精品旅游线;以便捷高铁为依托，重点打造华东经典、名城名湖、太湖风情、绿水青山等一批区域品牌旅游线;以概念创新为突破，重点打造滨海之旅、邮轮之旅、生态之旅、温泉之旅、康体之旅、养生之旅等一批特色旅游线;以适应消费为前提，重点打造一批休闲自驾、最美村落、商贸购物、骑行漫游等主题旅游线。大力开发钱塘江水系、古运河水系及海岛风情旅游线，串联打造浙东、浙中、浙西为轴的传统旅游线，推进相关景区连点成线、聚点成块，逐步形成全域化、多元化、大众化的旅游路线图。

　　(三)加快旅游大平台建设。根据全省旅游产业布局，积极探索旅游功能区建设。按照资源优化、统一规划、统一布局、统筹开发的原则，突破行政区划，建立环莫干山、环洞宫山、环括苍山、钱江源等四大旅游功能区。积极争取国家相关部门支持，打造跨省域的旅游功能区。大力推进旅游度假区建设，支持东钱湖、太湖、湘湖、鉴湖—柯岩、平湖九龙山、千岛湖、舟山群岛普陀等创建国家级旅游度假区，支持资源禀赋优良、发展基础扎实、要素保障有力的地方申报省级旅游度假区。全面落实省级及以上旅游度假区享受省级经济开发区的优惠政策。加快推动旅游为主导功能的省级现代服务业集聚示范区建设。加快旅游景区转型升级。按照世界水准、国际一流、国内领先的要求，大力实施景区提升三年行动计划，推进景区环境综合整治，加快建立门票预约制度，加强景区游客最大承载量控制。大力推进环莫干山、环湘湖、环千岛湖、环东钱湖、雁荡山—楠溪江、南浔古镇、环乌镇、环会稽山、普陀国际旅游岛群、神仙居—天台山等十大重点板块建设，力争到2017年十大重点板块的旅游总投资和总收入均超2000亿元。着力培育宁波杭州湾、溪口—雪窦山、三门湾、乐清湾、环飞云湖、环太湖、盐官百里长廊、环台州湾、江郎山—廿八都、千峡湖—凤阳山—云和湖等十大特色板块，力争到2017年十大特色板块的旅游总投资和总收入均超1000亿元。积极推进旅游大项目建设，力争到2017年全省旅游总投资超过1万亿元。实施“新十百千工程”，到2017年全省创建20个左右旅游产业发展示范县(市、区)，培育100个左右省级旅游度假区和旅游风情小镇，培育1000家左右乡村旅游景区和特色民宿。

　　(四)推进乡村旅游转型升级。大力推进旅游业与农业融合发展，加快乡村旅游与新型城镇化有机结合，发挥乡村旅游在增收入、扩就业、惠民生等方面的作用。依托农业自然环境、田园景观、农业设施、农业产业、农耕文化等资源要素，大力培育休闲观光农业，开发乡村休闲度假产品。注重乡村旅游规划编制，加强名村名寨、古村古镇保护与利用，建设一批具有历史记忆、地域特色、民俗文化的旅游风情小镇。推进乡村旅游富民工程，带动贫困地区脱贫致富。创新乡村旅游经营管理模式，强化乡村旅游从业人员培训，稳步推进“送培训下乡”活动，每年免费为乡村旅游从业人员培训人数不低于4000人次。到2017年，全省力争打造10个乡村旅游产业集聚区;30个省级休闲农业与乡村旅游示范县;100个休闲农业与乡村旅游示范点，实现以农促旅、以旅强农，促进我省乡村旅游快速发展。

　　(五)培育旅游新业态。积极发展文化旅游、海洋旅游、工业旅游、运动休闲旅游、森林旅游、养生养老、研学旅行、购物旅游、康体旅游、红色旅游、商务会展、旅游电商等新型旅游业态，不断丰富多元的旅游产品供给。大力培育美食、茶楼、疗休养、美容化妆、保健、时装、婴童、婚庆、摄影、工艺美术等与旅游密切相关的特色潜力行业。注重旅游纪念品创意设计，加强知识产权保护，培育地方特色的旅游商品品牌。到2017年，重点打造50个文化旅游示范区;50个特色文化主题酒店;100个工业旅游示范基地;100个运动休闲旅游示范基地(含优秀项目、精品线路);100个中医药养生养老示范基地;100个非物质文化遗产旅游经典景区。

　　(六)打响“诗画浙江”品牌。积极打造“诗画浙江”省级综合宣传品牌，在省级主流媒体及重大经贸、文化、体育等活动中统一使用该品牌。创新营销方式，改进营销理念，拓展营销渠道，实施政府主导、企业联手、媒体跟进“三位一体”的合力营销策略，构建全媒体时代的立体营销系统和多元化的旅游消费市场。创新办展模式，拓展展会内涵，吸引国际会议会展活动更多地落户浙江。积极打造旅游展会和节庆品牌，加强旅游区域合作，整合资源，精心设计和宣传以浙江传统文化为内涵、以浙江特色旅游资源为内容的旅游线路，积极参与海上丝绸之路等旅游线路建设。积极探索在境外投放“诗画浙江”宣传广告，建立完善多语种网站，开发建设与电子商务一体化的网络营销平台，加快我省旅游国际化进程。

　　(七)做大做强旅游企业。积极培育一批旅游规划设计企业、旅游创意企业、旅游装备制造企业、旅游电商以及旅游服务外包企业等新型旅游企业。支持旅游企业通过中小企业板、创业板上市或在浙江省股权交易中心挂牌交易。大力引进国内外大型旅游集团，支持企业走出去，参与国际交流与合作，通过资源整合、资产重组、参股、兼并等方式，推动优势旅游企业实施跨地区、跨行业、跨所有制兼并重组，构筑起跨国、跨地区经营体系，打造跨界融合的旅游产业集团和产业联盟。培育一批有特色、有品牌的旅游商品生产和销售企业。到2017年，力争培育10家以上年产值超10亿元的大型旅游企业集团。

　　(八)发展入境旅游。推进杭州、宁波、温州和义乌国际航空港建设，加快推进外国人72小时过境免签的配套政策。加强与境内外航空公司、旅游批发商、国际友好省州和城市、国家旅游局海外办事处等合作，建立促销联盟，开展整体营销。加快培育一批具有入境客源输送能力的旅游企业，增强海外客源市场的宣传推广力度，组织开展境外宣传推广活动，全面提升浙江旅游在海外市场的影响力。

　　(九)推进智慧旅游。加快旅游电子政务和电子商务发展，建立覆盖全省的旅游信息服务体系。逐步实现商务、交通运输、公安、农业、工商等部门涉旅数据信息共享。积极推动物联网、云计算、新一代移动互联网等新兴信息技术在旅游产品开发和管理服务中的创新应用。支持旅游景区、酒店、旅行社等旅游企业的电子商务平台建设，发展网上预订、在线支付等电子商务。支持第三方旅游电商平台做强做大，重点培养若干家有潜在优势的旅游电子商务企业。支持杭州、宁波、温州等创建全国智慧旅游示范城市。积极推进智慧景区、智慧旅行社、智慧酒店等试点工作，加快旅游城市、高等级旅游景区、乡村旅游点免费无线网络覆盖。

　　(十)完善公共服务设施。全力打造便捷的旅游交通网络。探索开展低空旅游。在火车站、机场、客运中心与主要旅游目的地开通或优化完善公交班线。加快旅游交通基础设施建设，交通运输部门在编制交通建设规划时，要充分考虑通景区公路的建设需求，并征求旅游行政主管部门的意见。加快舟山国际邮轮母港等设施建设，形成浙江沿海“一日游”或“多日游”的海上旅游交通网络。到2017年，完成4A级以上旅游景区综合环境整治，新建100个自驾车营地，新建或改造1000座三星级以上的旅游厕所，新建改建10万个旅游景区停车位。加快完善旅游交通引导标识系统，全省4A级以上旅游景区和其他各类国家级旅游区都要在高速公路和国省道设置规范的交通标识。加快完善全省高速公路服务区、加油站点的旅游咨询和配套服务功能。加快整合现有资源，推动全省等级道路客运站发展成为当地的旅游集散中心，大力拓展客运站的旅游服务功能。加强防洪防台应急避灾设施的建设，提升旅游景区应对自然灾害的能力。

　　(十一)提高综合管理水平。全面实施国家旅游局《旅游服务质量提升纲要(2009—2015年)》，健全游客满意度调查制度，扩大调查范围，注重调查结果的运用，建立以游客评价为导向的旅游服务质量评价体系。依法落实旅游安全管理责任制，加强旅游安全保障体系建设，建立旅游安全职责和旅游突发事件应对机制，构建省、市、县、企联动的旅游应急救援体系。旅行社、景区要对参与高风险旅游项目的旅游者进行风险提示，并开展安全培训，依法投保责任险。景区要加强安全防护和消防设施建设。按照属地管理原则，建立健全旅游景区突发事件、高峰期大客流应对处置机制和旅游安全预警信息发布制度。加强景区门票价格监管，利用公共资源建设的景区门票，以及景区内另行收费的游览场所、交通工具等项目，实行政府定价或者政府指导价，严格控制价格上涨。严格按照规定，对未成年人、在校学生、老人、军人、残疾人等实行门票费用减免。完善旅游统计指标和调查方法，建立科学的旅游发展考核评价体系。

　　四、保障措施

　　(一)加强对旅游工作的领导。调整省旅游发展领导小组，由省政府主要领导担任组长，定期研究全省旅游发展重大事项。各市、县(市、区)政府要加强对旅游工作的领导，建立相应的工作机制或机构，将旅游业发展纳入各级政府和部门的年度目标考核体系。探索重点旅游县域差异化考核机制，着重考核生态、旅游等发展指标，健全完善培育旅游万亿产业的激励机制。制订实施全省旅游产业发展示范县评价与考核办法。

　　(二)全面推进依法治旅。深入宣传贯彻实施《中华人民共和国旅游法》，不断提高依法治旅和依法兴旅水平。健全旅游地方法规体系，加快修订《浙江省旅游管理条例》等地方性法规。加强旅游执法队伍建设，完善省、市、县三级投诉受理联动机制，实行重大案件报备制度。旅游、交通运输、工商、公安等部门要密切合作，加强旅游联合执法，依法严厉打击“黑导游”和诱导、欺骗、强迫游客消费等行为。加强对旅游市场明码标价行为的监管，依法严肃查处串通涨价、哄抬价格和价格欺诈等行为，规范旅游市场秩序。强化旅游诚信体系建设，行业协会要引导企业诚信经营;建立严重违法企业“黑名单”制度，加大曝光力度，完善执法信息共享机制。完善旅游标准化体系，组织制订和推广实施旅游标准，积极培育一批旅游标准化试点单位，鼓励旅游企业制订个性化的标准。倡导文明出行，加强游客文明旅游行为的引导，充分发挥旅游者、社会公众及新闻媒体的监督和引导作用，促进旅游品质提升。

　　(三)强化旅游规划引导。各级政府在编制旅游发展规划时应当与当地国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划相衔接，优先保障相关旅游项目、设施的空间布局和建设用地需求。规划和建设交通、通信、供水、供电、环保等基础设施和公共服务设施，应兼顾旅游业发展的需要。新建、改建、扩建旅游建设项目，应符合本地区旅游发展规划及相衔接的其他规划。强化旅游规划落地，定期对规划执行情况进行评估，并向社会公布，接受社会监督，保证规划执行。

　　(四)加大财政金融支持。2014—2017年，省旅游发展资金每年增长10%，用于加强旅游规划、形象推广、公共服务建设等。省级财政加大对重点生态功能区的一般性转移支付力度，完善生态补偿机制。市、县(市、区)人民政府应设立旅游发展资金，加大对旅游产业发展的扶持力度。支持符合条件的旅游企业合理对接多层次资本市场，利用各种融资工具做大做强，引导设立旅游产业基金，发展旅游项目资产证券化产品。加大对小微旅游企业和乡村旅游的信贷支持。鼓励担保、再担保机构为旅游企业提供优惠服务。

　　(五)积极支持旅游消费。积极落实国家规定的带薪年休假制度，将带薪年休假制度落实情况纳入各级政府议事日程，作为劳动监察和职工权益保障的重要内容，推动机关、企事业单位加快落实职工带薪年休假制度。鼓励职工结合个人需要和工作实际分段灵活安排带薪年休假。鼓励开展研学旅行，按照教育为本、安全第一的原则，建立小学阶段以乡土乡情研学为主、初中阶段以县情市情研学为主、高中阶段以省情国情研学为主的研学旅行体系，对研学旅行应给予价格优惠。鼓励旅行社参与政府采购和服务外包，行政机关、企事业单位、社会团体或组织可按规定委托旅行社代理交通、住宿、餐饮、会展、会务以及出国(境)服务。支持符合大工业用电容量规定的餐饮住宿企业申请大工业用电，执行大工业用电分时电价。鼓励宾馆饭店“煤改气”。

　　(六)保障旅游用地供给。完善旅游产业用地管理措施，推进土地利用差别化管理与引导旅游产业结构调整相结合。研究制订差别化旅游用地政策，编制《全省旅游产业用地专项规划》，优先保障旅游重点项目用地供给。对符合《划拨用地目录》的旅游集散中心、旅游咨询中心、公共停车场、旅游厕所等与旅游配套的公益性城镇基础设施，可以采用划拨方式供地。加大土地供给，支持重点乡村旅游项目建设用地。引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向家庭农场、农民合作社流转，发展乡村旅游。支持农村集体经济组织利用非耕农用地，在不改变土地农用性质的前提下采取作价入股、土地合作等方式参与旅游开发。以“五水共治”“三改一拆”为契机，利用清理出来的闲置建筑物、废弃矿山、腾退宅基地等存量建设用地开发建设旅游项目。支持企事业单位利用富余房产、土地资源开发旅游。对旅游景区中农用地或未利用地，未改变用途和功能、未固化地面、未破坏耕作层的生态景观用地等，不认定为建设用地。对旅游景区范围内亭台楼阁等小型旅游设施用地，简化审批流程。

　　(七)加强人才队伍建设。把旅游业人才队伍建设纳入全省干部培训计划和人才队伍建设规划，多形式举办旅游人才专题培训班，有计划地选派相关人员到境外学习旅游业发展先进经验。建立完善旅游人才评价制度，培育职业经理人市场。大力发展旅游职业教育，支持浙江旅游职业学院提高办学质量，深化专业教学改革，加强与国际知名旅游院校、著名旅游集团合作，加强旅游教育培训，大力开展旅游科学基础理论研究，联合综合性大学探索开展合作办学模式。加大导游讲解、景区规划、市场营销、酒店管理和旅游新业态发展等紧缺专业型人才的培养和引进。加强导游队伍管理，建立健全导游评价制度，逐步建立导游职级、服务质量与报酬相一致的激励机制。实施旅游行业全员培训。加强与高等院校、企业合作，建立一批省级旅游人才教育培训基地。

　　附件：重点任务分工及进度安排表(见原件下载)

浙江省人民政府

2014年11月10日