新一轮财税体制改革侧重解决哪些问题？

　　财政是国家治理的基础和重要支柱，财税体制在治国安邦中始终发挥着基础性、制度性、保障性作用。2023年中央经济工作会议和2024年政府工作报告均明确提出谋划新一轮财税体制改革，我们判断其核心在于央地关系的再平衡，中央层面将集中统一谋划更多事权和支出责任，以减轻地方政府的支出义务和负担。操作上看，未来或通过超长期特别国债常态化发行着力解决地方政府财力紧张和存量债务化解的问题，并且在资金分配上向财政弱资质的区域予以倾斜。事实上，伴随地产供需格局向新发展模式转型，卖地收入不足使得地方财政需要系统性谋划财税平衡以及债务长效管理机制。整体看，完善中央和地方财权与事权的匹配，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的主要考虑。

　　>>一、新一轮财税体制改革重点是财权与事权的切分

　　随着经济转向高质量发展阶段，除了有效遏制地方政府隐性债务增量，积极化解存量之外，更需要在事权和支出责任划分方面进行全面的改革。改革开放以来，我国形成了各地方相互竞争模式，但有些地方超出财力，举债投资基础设施的现象较多。我们认为，未来一段时间财税体制改革或着重于完善共同财政事权体系，强化中央财政事权和支出责任。一方面，规范省以下财政体制，构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的财政保障体系。另一方面，配合立法监督，提高中央和地方财政关系规范化、法治化水平。

　　>>二、存量债务化解是财税体制改革的主要着力点

　　近年来，政策层面不断表态并发布文件，要求坚决遏制地方隐性债务，清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算。因此更需要通过健全市场化、法治化的债务违约处置机制，鼓励债务人、债权人协商处置存量地方隐性债务。前瞻研判，存量隐性债务化解需要进一步强化地方政府债务管理，严格落实一揽子化债方案，坚决防止新增隐性债务，健全化债长效机制。我们预计，后续将常态化安排适当规模的超长期特别国债发行，支持地方加大重点领域补短板力度，向困难地区和欠发达地区倾斜。

　　>>三、卖地收入不足靠哪些方式来弥补?

　　2022年以来，由于房地产市场表现相对低迷，卖地收入处于历史低位。2024年1-4月，全国政府性基金预算收入13484亿元，同比下降7.7%。分中央和地方看，中央政府性基金预算收入1326亿元，同比增长11.1%;地方政府性基金预算本级收入12158亿元，同比下降9.3%，其中，国有土地使用权出让收入10536亿元，同比下降10.4%。如何对冲土地出让收入下滑带来的财政资金缺口，已成为较难回避的问题。我们的理解是后续可能主要通过压缩政府性基金开支、财政政策与货币政策有效衔接配合、以及国有资本预算改善作为主要的破局路径。

　　第一，厉行节约，强化过紧日子意识。以节能管理、绿色办公等方式主动压减开支。优化国库集中支付、政府采购、公务卡结算管理流程，建立过紧日子评估机制。严格执行上级确定的教育、医疗卫生、社保等基本民生支出，对于非重点、非刚性的一般性支出一律按照要求的比例压减，坚持“三公”经费“只减不增”。

　　第二，财政政策与货币政策有效衔接配合。市场的担忧在于如果赤字货币化引起货币超发，就会导致该国的货币贬值，也就是说赤字货币化在执行过程中面临汇率约束较多，并且“赤字货币化”机制一旦建立，会反过来鼓励财政过度负债，就可能引发国际市场对政府债务可持续性的担忧。我们尝试提出有“有中国特色的财政货币协调配合新机制”。我们提示重点关注：1)再贷款资金继续强化支持制造业和科技创新。2)PSL等工具为两重项目提供资金支持(国家重大战略实施和重点领域安全能力建设)。

　　第三，当前国有资本经营收入占全口径财政收入的比重较低，后续主要关注央国企市值考核可能带来的增量贡献。2023年，全国国有资本经营收入为6744亿，对公共财政的贡献相对较小。考虑到国有企业资产报酬率的历史数据以及国有资本运作提质增效的拉动，国有企业总资产报酬率有望逐步改善，或能对土地财政缺口形成一定的补充。

　　更重要的是，国资委将进一步研究将市值管理纳入中央企业负责人业绩考核。在前期已推动央企把上市公司的价值实现相关指标纳入到上市公司的绩效评价体系的基础上，引导中央企业负责人更加重视所控股上市公司的市场表现，加大现金分红力度，更好地回报投资者。如果央国企全面执行市值考核，现金分红比例和可持续性也有望提升。随着市值管理的深化，央国企或将迎来进一步价值重估，也有利于资本增厚创造更大规模的财务回报，更好发挥国有资本经营预算的功能作用。

　　>>四、财税体制改革将紧密围绕经济转型方向

　　自1994年确立分税制开始，过去30年间曾多次推行财税体制改革。积极稳妥谋划新一轮财税体制改革。我们认为，新一轮财税体制改革客观上需要服务于经济结构转型方向，紧紧围绕中国式现代化目标任务和高质量发展要求，坚持系统思维、问题导向、先立后破，加大对高质量发展的财税支持。从中长期看，构建新发展格局、推动高质量发展和全国统一大市场建设等重大国家战略对财政的统筹和服务保障能力提出了更高要求。

　　第一，将新质生产力作为重点领域优先予以保障。《2023年中国财政政策执行情况报告》显示，2023年中央本级基础研究支出866.5亿元，较上年增长6.6%。与此同时，综合运用税收优惠、政府采购、资产管理、政策性金融等政策工具，大力支持科技创新。

　　第二，支持新型科技举国体制的建立和完善。健全适应关键核心技术攻关新型举国体制的财政资金管理机制，足额保障关键核心技术攻关资金需求，稳步增加基础研究财政投入，建设一批试验验证平台和中试平台，支持布局实施一批战略性全局性前瞻性国家科技重大项目。加快推进科技重大专项接续安排，推动我国在人工智能、量子计算、脑科学等研究领域取得重要成果。

　　我们预计，新一轮财税体制改革将更需加强资源统筹，集中财力办大事，实现发展与安全平衡、稳增长和防风险平衡、短期经济社会稳定与长期内生增长动力平衡的过程。通过不断健全预算制度，可以进一步优化财政支出结构，提高财政资金的使用效率。

　　(李超为浙商证券首席经济学家)

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