“税收法定”并非一蹴而就

　　两会上,新华社记者就落实税收法定原则有没有时间表向新闻发言人傅莹发问,傅莹回答说:“进入新的时期,人大确实要更好地贯彻和落实税收法定原则。从做法上主要是:一是要推动刚才提到的税收暂行条例能够上升成为法律,尤其是一些经过实践检验比较成熟的、立法条件比较具备的,要尽快推进。二是要加强对新税种的立法工作。”

　　如新闻发言人傅莹所言,税收法定问题确实很专业,在学术界也有很多讨论。从专业视角说,“税收法定”并未纳入我国《宪法》层面,《立法法》虽然坚持税收法定主义,但据第8条、第9条,税收立法权并不属于法律绝对保留事项,即有关税收立法权可以通过授权方式赋予其他机关,包括行政机关、下级权力机关。同时,《立法法》并没有界定法律保留的具体范围。这是国务院行政主导税收立法数量超多的主要原因。

　　近年来,“收回税收立法权”呼声高涨。一是国务院长期以来主导税收立法,人大作为专门立法机关几乎被“架空”;更重要的是,近年来一些税种的轻易开征着实触痛了国人敏感神经。比如开征房产税,徒增高额交易费用,房价却未应声下跌。

　　税收法定是改革大势所趋,但并非一日之功,不可能一蹴而就。诚如新闻发言人傅莹所言,贯彻和落实税收法定原则还没有一个明确的时间表,要区别情况分步走,万不可“一刀切”。国务院代行税收立法权,缘自特定的时代背景,不能依今天的法治标准简单批评,而在宪法层面不确立、立法法存在缺陷、授权及转授权立法大量存在的情况下,对行政赋税立法权的废除不能采取休克疗法,搞“一刀切”,简单收权了事。笔者以为,应循序渐进,逐步实施。

　　首先,税收立法事项属于法律相对保留,国务院代行立法有其正当性,并且也确实对国民经济发展发挥了重要作用,一些税种仍将发挥重要作用,一些税种还在完善过程中,不适合立刻收回人大立法。因此,保留业经国务院代行立法权的税种,是现实需要。

　　其次,从法理上讲,立法机关收回税收授权之后,只能禁止新的授权立法,不能溯及既往,使得国务院和财税行政主管部门制定的税收行政法规、规章自然失效。其有效性和约束力仍予延续,但可以逐步对其进行修改,逐层进行清理。经过实践检验,对于条件相对成熟,列入全国人大立法计划的,由人大及其常务委员会及时制定法律。这样才能实现税收法律的良性衔接和过渡,防止出现无法可依的“空档期”。

　　再次,对于确属“空档期”尚未开展税收立法的新税种领域,例如遗产税、赠与税,是否开征或者调整,全国人大立法要有所作为。也可按《立法法》第9条规定,某一领域立法条件尚不成熟时,在一定层面上让国务院先行探索,并对之有限度、有针对性地立法授权。这不违背税收法定原则要求。但要对授权立法的目的、范围、内容等严格限定,实行具体、个别的授权而非概括笼统性的授权形式,避免出现乱象。