专门税务审判庭于税收法治建设意义重大

　　2024年2月23日，上海市第三中级人民法院行政审判庭(赔偿委员会办公室、税务审判庭)、上海铁路运输法院税务审判庭正式挂牌成立，标志着全国首家专门的税务审判庭“花落”申城。这意味着自2月23日起，原先由上海市基层人民法院管辖的以税务部门为被告的一审行政案件，将由上海铁路运输法院税务审判庭集中管辖;原先由上海市相关中级人民法院管辖的以税务部门为被告的一审行政案件和以税务部门为被上诉人或上诉人的二审行政案件，将由上海市第三中级人民法院加挂税务审判庭牌子的行政审判庭集中管辖。这既是为打造市场化、法治化、国际化一流营商环境推出的制度安排，也是我国税收法治建设进程中的重要一步。

　　01、税务审判庭的设立正当其时

　　税收法治建设的必然趋势。习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上强调，要坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。税收法治建设是全面依法治国的必然要求，建立公平公正的税收司法体系是推进税收法治建设的基础保障举措。随着税收立法进程不断加快，税务征收职能逐步拓展，税务执法对象更趋多元，加之经济社会快速发展和新业态新模式不断涌现，涉税争议数量逐年增加，全国税务系统税务行政复议和行政诉讼案件数量呈逐年上升趋势，关于设立税务法庭的呼声由来已久。2018年6月，最高人民法院在关于设立税务审判法庭的政协提案答复中指出：“涉税行政案件专业性强，税收法律政策繁多，且与相关法律衔接不到位，实践中不乏税务机关与司法机关理解不一致或不同法院裁判标准不一致等现象。因此，妥善处理涉税行政争议，对行政审判人员提出了较高要求，需掌握税务、法律、会计、审计等多重知识。在充分考虑行政审判人员办案能力、经验及特长等因素的基础上，确定专业审判组织或人员来审理税务行政案件则有其必要性。”现在，应时应势成立税务审判庭，标志着税务审判专业化迈出坚实一步。

　　深化税收征管改革的重要举措。2015年10月，中央全面深化改革领导小组第17次会议审议通过的《深化国税、地税征管体制改革方案》第六部分“构建税收共治格局”第30项“健全税收司法保障机制”中要求“加强涉税案件审判队伍专业化建设，由相对固定的审判人员、合议庭审理涉税案件”。这是首次在如此高级别文件中出现推动税务审判专业化的要求，并纳入税收征管改革进程。各地出现了涉税案件合议庭、税务审判巡回法庭等先行先试做法，比如厦门市成立了首个涉税案件合议庭。2021年3月，中办、国办印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》第六部分“持续深化拓展税收共治格局”第23项任务“强化税收司法保障”中提出，“完善涉税司法解释，明晰司法裁判标准”。确定由专业审判组织或人员来审理税务行政案件，保持税务执法与司法审查标准的统一，既是对推动税务审判专业化的要求，也是不断优化税务执法方式、着力提升税收法治化水平的一项改革任务。

　　优化税收营商环境的内在要求。2023年5月，世界银行发布其新一轮营商环境评估的方法论和评估手册，明确上海市是代表中国参与世界银行营商环境评估的唯一专家调查样本城市。根据世界银行相关评估体系，专业、公正的涉税争议解决机制是“纳税”项下的评估指标之一。究其原因，在于专业、公正的涉税争议解决机制有利于提高税收透明度和政策确定性，可以增强企业的税收合规能力和风险管理能力，是打造一流营商环境的题中之义和必然要求。上海市作为代表中国参与世界银行营商环境评估的唯一专家调查样本城市，为设立税务审判庭提供了战略机遇。设立税务审判庭，实现涉税行政审判专业化，既可为税务行政相对人提供专业、公正的涉税争议救济渠道，还可从外部推动税务机关不断转变服务理念、改进自身工作，推动税收营商环境持续优化提升。

　　02、税务审判庭的设立意义重大

　　税务行政案件集中管辖的目的在于整合司法诉讼资源，统一涉税司法裁判标准，厘清基础的税收法律关系，理顺税法与其他法律的适用和衔接，提升行政诉讼的专业性，节省当事人的诉讼成本。相较于一般管辖的行政审判庭，专门的审判庭更能体现司法能动性、裁判专业性和判决示范性，对于维护纳税人缴费人的合法权益、增强税收政策的确定性具有重要意义。

　　更能体现以纳税人缴费人为中心。税务争议具有专业性强、涉及面广、复杂程度高等特点，对审判人员提出了较高要求，需要掌握税务、法律、会计、审计等多重知识。建立一支具有税收专业知识或者具有丰富涉税案件办案经验的税务审判队伍，专职从事税务行政案件的审理，专注于税收法律法规及相关政策的研究，有利于促进司法裁判的公平公正。同时，涉税行政救济的途径也将进一步畅通，有助于多元化地化解行政争议纠纷，让纳税人缴费人在每一个涉税案件中都能体会到公正正义。

　　更能增强税收政策的确定性。由于税法体系较为庞大，税制要素复杂，税收政策文件数量众多且政策调整频繁，税收政策和税务执法在不同区域之间存在一定程度的执行偏差，在征纳双方之间存在不尽一致的理解。近年来，国家税务总局致力于增强税收政策确定性，采取了统一政策文件形式、健全政策解读辅导机制、规范行政裁量权基准等一揽子措施。2023年12月，国家税务总局上海市税务局制定了税收事先裁定工作管理办法，在增强税收政策确定性方面迈出一大步。近年来，法院部门公布了一批典型的税务司法判例，对于涉税案件的税法适用和税务执法形成了指引。例如，最高人民法院发布的“广州德发案”，对于明晰稽查部门的职权范围、税务机关行使应纳税额核定权的限定、征收滞纳金的限制等，起到了较强的示范指引作用。涉税行政案件集中管辖后，能够充分利用司法审查制度，赋予法院对税务行政行为的合理性进行判断的权力，在统一司法裁判标准、有效促进同案同判的同时，进一步增强税收政策的确定性、一致性，提振市场经营主体信心。

　　03、税务审判庭的设立影响深远

　　2019年2月，按照最高人民法院部署，上海破产法庭在上海市第三中级人民法院成立，实现了破产审判工作的集约化、专业化，对于发挥破产审判在市场主体及时出清和挽救重生方面发挥积极作用，形成了一批先行先试的制度安排，也为企业破产法的修订提供了实践参考。税务审判庭的设立也是税收法治建设进程中的重要事件，将对构建科学完备的税收法治体系、打造一流税收营商环境产生重要影响。

　　形成先试先行示范效应。税务审判庭的设立为下一步在全国范围内复制推广相关经验树立了标杆和样板。上海市率先设立税务审判庭，在全国范围内具有重要的风向标意义。根据人民法院组织法第二十七条的规定，人民法院根据审判工作需要，可以设必要的专业审判庭。因此，各地人民法院根据当地涉税行政诉讼案件审理工作实际需要设立税务审判庭，并不存在法律制度层面的障碍。对上海市税务审判集中管辖后总体情况进行分析研判，能为在全国范围内加快推进税务审判专业化积累经验。此次税务审判庭的设立实现了涉税行政诉讼的跨行政区划集中管辖，虽然未将涉税民事、刑事案件纳入管辖范围，但为今后进一步纵深推进涉税审判全面专业化打下了基础。

　　推动征管改革不断深化。税务审判庭的设立将明晰涉税司法裁判标准，维护税法的权威性，特别是对于税法与其他法律之间存在的衔接不到位问题，将有望通过具有示范效应的裁判结果加以明晰。对于税收立法可能滞后于经济社会发展的现实情况，通过对新业态、新产业、新模式的税收政策适用进行裁判明确，也将有助于相关政策的优化完善。通过定期发布税务审判白皮书、典型案例等，不断推动完善税收征管制度，为下一步修订税收征收管理法提供有益借鉴。对于税务审判中发现的普遍性问题，通过及时沟通反馈，形成税务执法与司法审判的良性互动，以司法监督和个案裁判倒逼税收征管改革不断深化。

　　实现执法方式不断优化。通过税务审判庭集中审理税务案件，将进一步严格涉税事实判定和法律适用。对于税务机关而言，一方面将有助于提升规范执法行为、注重执法程序的意识;另一方面，也将有助于倡导推行宽严相济、情理相融的执法方式，推动税务执法理念和方式手段的变革。同时，在行政复议阶段，将更加注重推动行政争议的源头化解，将和解调解贯穿复议全过程，发挥好行政复议吸纳行政争议的作用，加大行政复议纠错力度，通过个案纠错和类案规范，从而实现更高层次的严格规范公正文明执法。