个税改革：背景、现状与挑战

2018年6月19日，《中华人民共和国个人所得税法修正案（草案）》提请全国人大常委会审议，6月29日，全国人大公布修正案草案与说明，公开征求意见。自此，中国个人所得税法第七次修正拉开序幕。

改革背景

1.新一轮税收制度改革的政策背景。财政是国家治理的基础和重要支柱，中共十八届三中全会通过的《全面深化改革若干重大问题的决定》中，对深化财税体制改革要求下税收改革序列作出安排，指出了增值税、消费税、个人所得税、房地产税、资源税、环境保护税六大税种的改革方向，明确要“逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制”。中共十九大报告指出，要加快建立现代财政制度，深化税收制度改革。2018年政府工作报告中进一步提出，要改革个人所得税，“提高个人所得税起征点，增加子女教育、大病医疗等专项费用扣除，合理减负，鼓励人民群众通过劳动增加收入、迈向富裕”。

2.中国个税规模扩大，地位提高。中国于1980年9月10日通过《中华人民共和国个人所得税法》，正式确立个人所得税制度。2000年以来，中国个人所得税收入增长迅速，2017年达到11966亿元，占全国总税收收入比重的8.29%，并在GDP中占比达1.45%（如图所示），表明随着中国经济发展，居民收入增加，个人所得税收入规模不断扩大。

同时，个人所得税在中国税收体系中的地位也在提高。财政部公布的财政收支数据显示，2017年全国国内增值税收入为56378亿元，同比增长8%；国内消费税收入为10225亿元，同比增长0.1%；企业所得税收入为32111亿元，同比增长11.3%；个人所得税收入为11966亿元，同比增长18.6%。个人所得税已成为中国仅次于增值税、企业所得税的第三大税种，且收入规模增长迅速。在此基础上，加快推进个税改革，能更有效地发挥个税功能，实现改革目标。

个税现状与改革的内容和亮点

1.现行个人所得税简况。中国现行个人所得税实行分类制的征收模式，税法规定有十一项个人应纳税所得，包括：工资、薪金所得，个体工商户的生产、经营所得，对企事业单位的承包经营、承租经营所得，劳务报酬所得，稿酬所得，特许权使用费所得，利息、股息、红利所得，财产租赁所得，财产转让所得，偶然所得，其他所得。各项所得分别适用各自的费用扣除和征收标准。

2.草案改革内容与亮点。根据财政部部长刘昆作的《关于<个人所得税法修正案草案>的说明》，此次个人所得税改革有六大主要内容：一是在纳税人规定上明确引入了居民个人和非居民个人的概念。二是按“建立综合与分类相结合的个人所得税制”的改革方向，将工资、薪金所得，劳务报酬所得，稿酬所得，特许权使用费所得等四项劳动性所得合并为综合所得，适用统一的超额累进税率，进行综合征税。将个体工商户的生产、经营所得调整为经营所得，取消对企事业单位的承包经营、承租经营所得税目。早在1995年，中国在“九五”计划中即提出，要“建立覆盖全部个人收入的综合与分类相结合的个人所得税制”，这项改革内容预示着，历经二十余年，中国个税综合改革终于拉开帷幕。三是在现行工资、薪金所得适用税率基础上，调整综合所得适用超额累进税率级距。四是将综合所得的基本减除费用标准（即通常所说的“起征点”）提高到5000元/月（6万元/年）。五是增加规定子女教育支出、继续教育支出、大病医疗支出、住房贷款利息和住房租金等专项附加扣除。中国个税在综合所得项下增加专项扣除，成为此次改革一大亮点。专项扣除在国际上是较为普遍的做法，有利于体现纳税人不同负担情况，实现公平税负。六是针对个人逃税现象，增加反避税规定。

改革面临的挑战

1.综合征收对征管条件要求更高。此次改革，预示着中国个人所得税由分类税制向综合与分类相结合税制迈出了重要一步。但同时，综合征收也对中国税收征管水平和能力提出了更高要求。一方面，中国个人所得税征收一直以来以代扣代缴方式为主，综合征收以后，需要纳税人按年度自行申报与汇算清缴，不仅对税务机关工作提出更高要求，也要求纳税人具有自觉良好的纳税意识和较高的税务处理水平；另一方面，关于纳税人个人及其收入信息的真实性、准确性，需要公安、金融管理等部门协调配合，提供与核对相关信息，这对税务部门与其他相关部门间的协同机制也提出了更高要求。

2.确定合理的基本减除费用标准。基本减除费用标准，是指为保障人民基本生活需要允许的税前扣除，中国社会历年来都以“起征点”来表述这一概念，而个税历次起征点调整都受到社会极大关注与讨论。中国现行个人所得税中，工资、薪金所得税目的基本减除费用标准为3500元/月。此次个税修正案草案提出，将工资薪金所得、劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得等四项劳动性所得合并为“综合所得”，综合征税；综合所得的基本减除费用标准为5000元/月（6万元/年）。这一减除标准是否合理？

与新世纪以来个税基本减除费用标准的几次改革相比较，如表所示，2006年，个税工资薪金税目费用减除标准确定为1600元/月，2008年调整为2000元/月，2011年确定为3500元/月，考虑到中国经济发展水平与居民消费水平的变化，将其与当年人均GDP进行比较，可见，中国2018年确定的标准似乎最低。同时，纳入综合所得的其他三个税目，劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得，在现行规定中也有费用减除标准，每次收入不超过4000元的，减除费用800元，4000元以上的，减除20%费用，由此，综合所得5000元/月的减除标准似乎更低。

但另一方面，考虑到税制改革“宽税基”的要求，个人所得税应逐步扩大覆盖的社会成员数。2011年9月1日个税起征点提高后，个人所得税纳税人数由约8400万人减至约2400万人，略高于全国人口数的2%，这可能导致个税“边缘化”效应。再考虑到在基本费用减除标准，以及基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、住房公积金等专项扣除项目之外，草案新增了专项附加扣除项目，来减轻纳税人税负，基本减除费用标准也不应设置过高。因此，基本减除费用标准的合理确定，也是此次个税改革面临的一大挑战，要通过认真测算，综合考量，既保证税负合理，回应社会和人民关切，也要按改革方向，确保个税功能发挥。

3.专项附加扣除的具体实施。专项扣除是根据纳税人不同实际情况或社会发展变化，设计的特殊扣除，如住房支出、教育支出、赡养支出、医疗保健支出等费用的专项扣除。国际上大部分国家都实施分类与综合相结合的个人所得税制，并大都设有专项扣除项目。继2018年政府工作报告提出要增加个税专项扣除后，此次个税法修正案草案中正式明确，在划定综合所得征收的基础上，增加规定子女教育支出、继续教育支出、大病医疗支出、住房贷款利息和住房租金等专项附加扣除。若专项扣除能较好地落地实施，将有效减轻纳税人税负，根据个体差异，考虑其不同负担情况以及公平税负，并在教育、医疗、住房、养老等与人民群众生活密切相关的方面，体现人民群众需求。然而，此次修正案并未提出专项附加扣除的具体实施方案。在扣除范围、扣除标准、扣除方式、扣除环节、征纳操作等要素上，个税专项扣除的实施无疑需要详细周到的安排与设计。且专项附加扣除项目的信息提供，需要纳税人承担举证责任，也需要教育、卫生、社会保障、住房等众多部门的协调配合，操作与管理难度较大，实施成本较高。

4.改革对税制公平原则的体现。个人所得税具有筹集财政收入、调节社会经济的功能，作为直接税，相较取得财政收入来说，调节居民收入分配、促进社会公平是其更为重要的功能。此次个税修正案草案将四项劳动性所得合并为综合所得，使个税征收模式在综合与分类相结合的方向上迈出重大一步。尽管本次修正案延续了现行个人所得税制对稿酬所得减按70%课税的优惠，但劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得并入综合所得，适用超额累进税率，最高税率可达到45%，一定程度上增加了教育、科研、文化等工作人员的税负，不利于对教科文事业发展的扶持和鼓励、实现经济的高质量发展。另外，通常人们对于纳税人的劳动性所得、积极所得普遍较为认可，更期望个人所得税能够实现对资本利得等消极所得以及畸高收入的明星等高收入群体的有效税收调节。而此次改革对资本所得改革力度不大，利息、股息、红利所得和财产租赁所得、财产转让所得、偶然所得等仍实行分类征收，适用比例税率。个税改革如何更好地体现税制公平原则，缩小社会贫富差距，也是社会各界关注的重点。

5.与企业所得税等的协调。此次修正案草案规定，将个体工商户的生产、经营所得和对企事业单位的承包经营、承租经营所得简并为经营所得税目，经营所得年应纳税所得额超过50万元以上的部分，按照35%税率征收。但是中国此前已经将享受减半征收企业所得税优惠政策的小微企业年应纳税所得额上限，从50万元提高到100万元，即其实际适用税率仅为10%。个人所得税和企业所得税之间差别巨大，无疑增加了纳税人在两个税种之间进行税收筹划的空间和可能。因此，个税改革也要放在税收体系的整体框架中进行，做好个人所得税与其他税收制度和政策间的协调，堵塞税收漏洞。

未来改革的重点方向

1.坚持贯彻税收法定主义原则，完善个人所得税制。“法者，天下之程式也，万事之仪表也”，个人所得税改革应贯彻落实税收法定主义原则。此次修正案草案，仍留下较大授权立法的空间。如对增加的子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息和住房租金等专项附加扣除，草案提出，“专项附加扣除的具体范围、标准和实施步骤，由国务院财政、税务主管部门商有关部门确定”。而专项附加扣除的具体实施办法，涉及诸多细节，应按税收法定原则，由全国人大或其常委会审议通过，以提高个税法律级次及效力，并保证个税税制的稳定性。对基本减除费用标准，也可考虑与居民消费水平挂钩，根据物价或通货膨胀因素自动调整，防止频繁修法。

2.推进建立综合与分类相结合的个人所得税制，完善专项扣除设计。随着经济发展，收入来源多元化，现行个人所得税分类制的征收模式下，难以将个人的各种收入形式列举穷尽；且不同收入适用不同的征收标准，也使同样收入水平的个人税负不同，难以保证税收公平原则。综合与分类相结合的课税模式，既有利于公平税负，也克服了综合制模式征管难度大、成本高的问题。未来的个人所得税改革，应按“逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制”的改革方向，在此次修正案对部分所得综合征收的基础上，逐渐扩大纳入综合征收的所得范围。在综合所得项下，根据社会发展和征管条件成熟度，适时增加子女教育、大病医疗、住房贷款利息等专项费用扣除，以合理考虑纳税人实际负担，减轻税负。

个税专项扣除的实施上，应综合现有相关政策，做好具体制度设计。以教育费用专项扣除为例，扣除范围上，考虑到国家财政对义务教育已投入较多，且大学阶段的奖学金、助学金、助学贷款制度也较为完善，教育专项扣除应该精准制导，先瞄准学前教育和高中教育阶段的相关费用，再逐步将范围扩大至职业教育和终身教育等。扣除标准上，可实行限额扣除，并类比现行工资薪金所得税目的基本减除费用标准，全国统一实行，一方面统一税制，为劳动力等生产要素在全国自由流动创造市场基础条件，另一方面，也相当于给予了欠发达地区一种隐性支付，有利于缩小地区间差距。扣除单位上，前期可在个人自主申报制度基础上，以个人为单位、或归集到家庭中的单方，待征管条件具备后，再以家庭为单位进行申报扣除。并要完善配套措施，包括增强公安、金融、教育等部门与税务部门间的数据共享，建立涵盖家庭人口、收入、财产、教育等信息的大数据系统；对低收入群体辅以财政补贴等。

3.着重发挥个税的调节功能。根据国家统计局数据，中国基尼系数长期在0.47左右，中国家庭金融调查与研究中心公布的调查数据更显示，2010年中国家庭收入的基尼系数为0.61，反映中国收入分配不公平，社会贫富差距大。而个人所得税作为直接税，是进行社会再分配、调节收入差距的重要手段。因此，应着重发挥个人所得税的调节功能。对资本所得，可考虑制定累进税率，加强对消极所得或非劳动所得的调控力度，鼓励国民通过劳动增加收入、迈向富裕。对高收入人群、尤其是收入畸高者，要加强税收征管，在增加反避税条款同时，加大对偷逃税的监管和处罚力度。

4.逐步扩大个人所得税税基，提高中国直接税比重。中共十八届三中全会提出，要深化税收制度改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重。2016年5月1日后，“营改增”全面推开，2017年全国国内增值税收入占税收收入比重达到39.05%。2018年5月1日起，增值税17%和11%两档税率分别降至16%和10%；财政收支数据显示，2018年1-6月，国内增值税收入占税收收入比重降到36.67%。这在降低市场主体税负的同时，也有助于减轻中国增值税“一税独大”的风险，推进中国直接税和间接税之间的税制结构“跷跷板”式的优化。在国际税收竞争将重点放在企业所得税的背景下，中国提高直接税比重的努力更应放到个人所得税上。要根据“宽税基、少优惠、低税率、严征管”的国际税制改革方向，通过合理设计，扩大个人所得税税基，增加个税规模，提高中国直接税比重，优化税制结构，并健全地方税体系。

5.充分利用大数据等手段，增强技术征管能力。按照“数据多跑腿，群众少跑路”的治税思想，应充分利用云计算、大数据等技术手段，深入推进“互联网+税收”工作。个税改革中的综合征收、增加专项附加扣除等，都要求加强税务与相关部门间的数据和信息共享、进行大数据交叉比对等；个人自主申报及汇算清缴的征管方式改变，也要求利用互联网手段拓宽税务知识宣传方式及渠道、健全电子申报制度，提高纳税人纳税意识和报税能力等。要通过加强技术管税，提高个税征管能力和水平，推进个税治理体系和治理能力现代化。

（作者单位为中央财经大学）