把税收优惠关进笼子

　　十八届三中全会提出，要清理规范税收优惠政策。改革开放后，党中央历次关于改革的重大文献从未做出类似决定。本次会议首提清理规范税收优惠政策，意义重大。

　　目前，中国税收优惠政策较多，主要包括区域性政策、行业性政策、企业规模性政策、所有制性政策四大类。之所以清理规范税收优惠政策，主要有以下三点动因：

　　首先，遏制无序减税。长期以来，舆论总认为减税是经济发展的发动机和助推器。因此无论政府部门还是企业，都积极争取税收优惠政策，地方更是把向中央争取税收优惠视为促进区域发展的关键。如果争取不到，就自定政策，导致越权减免税、以支出代减税等现象频出，令中国名义税负与实际税负差距不断扩大。

　　比如企业所得税，单是企业所得税法规定的优惠政策就有10多条，除此以外，该法第36条还明文规定国务院可以制定企业所得税专项优惠政策，由此派生出分别覆盖不同区域和产品的几十条专项优惠税收政策。

　　事实上，其他税种的税制都有国务院可出台税收优惠政策的条文，因而大小税种均有几十条税收优惠政策。这种制度安排极大地削弱了税制的权威性，肢解了税制的完整性，几乎取代了一般条款的主体地位。因此，中国的结构性减税事实上成为优惠政策减税，受益主体是特定产业和区域，形成了为减税而减税的现象，减税本身难以发挥宏观调控作用。

　　今后清理规范税收优惠政策，就是要扭转这种无序减税格局，把部分有利于总体发展的税收优惠转换为一般条款，使所有符合条件的纳税人利益均沾，取消那些阶段性刺激意图明确的税收优惠政策。

　　当然，也可根据未来经济和社会发展需要，有针对性地出台新的税收优惠政策。简而言之，就是要实现税收优惠政策的有序出台，进而维护税制的权威性、完整性和稳定性。

　　其次，维护市场统一开放。坚持税制全国统一、中央统掌税收立法权，就是要确保全国范围内要素流动面临同等税制条件。如统一内外资企业所得税制根本意义就在于使各类所有制企业在市场上平等竞争，而把增值税从生产型改为消费型并推进营改增，目的也是要实现产业税负均衡。

　　然而长期以来，突出的问题是税收优惠政策特别是区域税收优惠政策过多，形成了多种政策洼地，打破了税收均衡，人为诱使要素低效流入某些区域，进而阻碍了区域经济在公平竞争基础上的协调发展。突出表现是很多高新技术园区内聚集了为税收优惠而来的、并非提供高新技术产品的企业。这造成优惠区域内外企业的税负不均等，进而限制了非税收优惠区域的生产同类商品或劳务的企业的竞争力。

　　因此，有必要通过深化税制改革和税收法治化来逐步清理规范税收优惠政策，最终实现区域间的税收公平，进而诱导要素按效率高低分别流入不同区域，这种做法对经济欠发达地区实际上更为有利。因为在没有税制比较优势条件下，资本更倾向于流入人工成本和资源成本更低的区域。近年来中西部经济增长率超出东部就说明了这点。

　　再次，促进社会公平。清理规范税收优惠政策不是完全取消税收优惠政策，而是要在梳理、归类的基础上做出取舍，核心目的是真正使税收优惠政策能够对经济和社会发展发挥长效机制。

　　从中国未来经济和社会发展走势看，税收优惠政策有必要转型，即：从偏重发挥经济政策功能转向发挥社会政策功能。具体就是要使税收优惠政策直接作用于社会稳定和社会发展，从而促进社会公平。

　　从中国国情看，运用税收优惠政策促进社会公平可从以下三方面入手：

　　一是对生活必需品采行低税率征收增值税，进而对冲食品价格上涨对中、低收入阶层的压力；二是推进房产税改革时，对居民自住房采取免征房产税政策；三是扶持养老事业的发展。对60岁以上老人取得的劳务收入免征个人所得税，对护理老人的人员，可建立按小时计算劳务量与增加个人所得税费用扣除额挂钩机制，以起到减轻政府养老支出的激励作用。

        作者为财政部财政科学研究所副所长