分税制改革推动了市场统一吗？

    摘要：分税制改革作为一种新型的制度变革，虽克服了单纯集权制的种种弊端，促进了地区经济的快速增长，但仍不可避免地衍生出一些负面效应。分税制改革与市场分割关系的实证研究结果表明：与财政包干制相比，分税制改革的推行有利于全国市场的统一，而分税制改革的内部结构性调整对市场分割的影响效果并不显著，并在区域层面呈现出差异性；宏观税负有利于打破国内市场分割，经济相对发达地区效果显著，但经济相对落后地区的效果不显著；从时序和区域层面来看，财政分权对市场分割的影响表现不一。基于此，在充分考虑各级主体利益的情况下，政府应继续深化分税制改革，不仅要充分发挥市场的主导作用，实现市场在资源配置中的决定性作用，还应加强跨区域的分工与合作，提高转移支付效率。

    关键词：分税制改革；宏观税负；财政分权；市场分割

    中图分类号：F812.2文献标志码：A文章编号：1002-462X(2015)10-0087-07 

    ①分税制改革通过制定“统一税法、公平税负、简化税制、合理分权”的方针，促进企业在全国范围内的自由流动，促进全国市场的统一。

    ②据统计，1994年中国税收收入只有5 000多亿元，截至2013年，中国税收收入达到110 497亿元，实现了税收收入的跨越式增长。

    收稿日期：2015-07-15

    基金项目：国家社会科学基金重大项目“推进经济结构战略性调整研究”（13&ZD022）；吉林大学研究生创新基金资助项目（2015070）

    作者简介：宋冬林（1957—），男，教授，博士生导师，从事社会主义市场经济理论研究；范欣（1984—），男，博士研究生，从事区域经济学、发展经济学研究。

    一、引言及文献综述

    财税体制改革是中国社会主义市场经济体制建设的重要组成部分。最初在20世纪80年代，为了克服集权制的弊端，财政包干制的推出明晰了中央政府与地方政府的利益分配格局。不同于苏联“条条管理”模式（Shlerfer, 1997; Zhuravaskaya,2000），这一改革举措明显具有“块块管理”特色，它在认可和强调地方政府“块块”能力和利益的同时［1］，也导致了“诸侯经济”的出现［2］。特别是随着市场在资源配置中作用的增强，财政包干制的弊端日益显现。为此，中国从1994年开始推行分税制改革，初步统一了税制，①实现了税收收入快速增长，②并缓解了中央的财政危机。但是，分税制对税种的划分，导致了重复征税问题（吕冰洋和郭庆旺，2011），也使得中央集权态势加重，地方政府财政压力加大（阎坤和张立承，2003；周飞舟，2006）。同时，分税制对经济增长的作用仍然存在争议：一些学者认为，分税制改革对经济增长有正向的促进作用（Lin和Liu, 2000；张晏和龚六堂，2005)；也有学者认为，分税制改革并不利于经济增长（Zhang和Zou, 1998;李涛和周业安，2008）。

    政府作为分税制——这一制度安排的供给者，其制度设计行为（财税体制改革）与总体发展目标（建立社会主义市场经济）是否存在一致性？具体而言，从财政包干制到分税制的制度转变，是否有利于全国市场的统一？从理论上来说，分税制改革初步统一了税制，打破了旧有的按照行政隶属关系划分收入格局，从根本上消除了地方政府基于地方保护、贸易壁垒等方式保护本地企业发展的财政诱因［3］，为统一市场体系的建立奠定了基础（刘尚希，2012；付敏杰，2014）。但在实际经济运行中，由于分税制改革的不完善性，财权和事权的不匹配，地方政府为寻求自身发展而不得不大力发展税小利大的企业，导致重复建设严重，“以邻为壑”现象将可能长期存在。这种利益博弈将会引致分税制改革未必带来全国或者区域市场的统一，亦有可能引致市场分割的加剧。部分学者从实证角度对此进行分析发现，分税制改革加剧了市场分割，使地方政府从“援助之手”变成了“攫取之手”（陈抗等，2002）。

    研究发现，分税制改革通过不同机制作用于市场分割。首先，分税制改革通过影响经济增长进而影响市场分割。分税制改革实施后，无论是短期经济增长率还是长期经济增长率均变得更加平稳（余可等，2007），但分税制改革亦将削弱金融发展对经济增长的正面作用（陈刚等，2006）。不少学者亦证实市场分割影响经济增长（宋冬林等，2014；陈敏等，2007），经济增长与对内开放（市场整合）之间可能存在一种内生关系：经济增长不仅受到商品市场的对内开放的影响，同时也会影响对内开放（Poncet，2003)，且这种作用机制在经济欠发达地区尤为显著（柯善咨等，2010）。其次，分税制改革通过影响税收竞争进而影响市场分割。分税制改革提高了“两个比重”，实现了税收收入的快速增长，但也造成了中央集权态势的加重，地方政府债务负担增重。在财政压力下，地方政府通过税收竞争来影响企业投资行为（付文林和耿强，2011），并将财政支出投向生产性公共品（Li和Zhou, 2005; 傅勇和张晏，2007），以期吸引企业投资，增加地方税收收入。在税收竞争与市场分割方面，税收竞争加剧了国内市场分割，但在区域层面表现各异（徐佳慧，2013）。最后，分税制改革通过影响地方政府收支进而影响市场分割。由于分税制改革下财权和事权的不匹配，切断了财政收入与支出之间的联系，导致地方政府债务负担严重（尹希果等，2006）。在此“分权”背景下，地方政府的财政支出及其支出竞争是促进经济增长的重要推力，但也不可避免地带来地方市场分割等负面影响（邓明，2013）。不合理的分权导致地方政府的行为扭曲及其财政支出结构性偏向：地方政府更倾向于生产性公共品的投入（李涛和周业安，2009），这在一定程度上会打破国内市场分割（宋冬林等，2014）。如果地方公共支出重复建设，则将加剧市场分割（周黎安，2004；王永钦等，2007）。

    由上可知，分税制改革对市场分割的作用机理较为复杂，须综合考虑多种传导机制共同作用的结果。本文尝试通过构建数理模型对两者关系进行阐述，并通过实证加以证实。