税总办函[2014]577号 国家税务总局办公厅关于征求《税收征管法修订稿（征求意见稿）》意见的通知

　　2.引入修正申报制度

　　现行法律没有规定超过申报缴税期后是否可以补充申报的制度安排。纳税人超过申报期后对自己存在少报税的情况没有补正出路，面临遭受处罚或者因处罚风险促使其隐瞒不报。引入修正申报制度有利于保护纳税人权益，促进纳税遵从，减少涉税违法风险，并提高税收征收效率。这是申报制度的重大变化和进步。

　　第四十二条：纳税人、扣缴义务人发现纳税申报内容有误的，可以在纳税申报后办理修正申报。

　　3.提高税法适用的确定性

　　明确纳税人适用税法的确定性，减少纳税争议的发生，既是税务机关的一项管理职责，也是税收服务的一项重要内容。由于经济活动的复杂性，税法规定不可能详尽到与经济行为一一对应，不能穷尽各种经济活动的税务处理。在我国税收征管实践中，税务机关和税务人员在答复纳税人税法适用问题时不够规范，给纳税人带来税收风险和不确定性，对此社会、纳税人反映比较强烈。

　　国际上普遍采用“事先裁定”(Ruling)制度，为纳税人提供确定的政策适用。事先裁定有两种形式：私人裁定和公共裁定。私人裁定是税务机关为了回应某一特定纳税人关于某些涉税事项如何适用税法的申请而做出的答复，一般不能被其他纳税人所适用或引用;公共裁定是税务机关对一类纳税人相同问题做出的告知。事先裁定只对税务机关有约束力，对纳税人并不产生拘束力，即纳税人遵从税务机关事先裁定答复的，免予被追责;纳税人也可以不遵从，但不可以对税务机关的裁定提出不服上诉。澳大利亚《税收管理法》专设章节对裁定制度作出详尽规定。多数国家以纳税服务的方式为纳税人提供裁定。

　　为明确指引纳税人如何履行税法，引入国外事先裁定制度。纳税人可以就其税收事项安排向税务机关申请对税务机关有单方面约束力的裁定。纳税人遵从裁定而出现未缴或少缴税款的，免除其缴纳责任。这一制度能够作为规范税务机关执法活动的依据，同时也是指引纳税人正确履行税收义务的服务措施，避免纳税人税收风险和适用政策的不确定性，营造良好的商业投资环境。

　　从我国情况看，借鉴国外裁定制度还刚刚起步，宜从严把握。在法中新增一条原则性规定，主要是确立事先裁定制度的法律地位，对于具体的实施规则，则在实施条例中规定。

　　第四十九条：(第一款)税务机关应当逐步建立纳税人如何适用税法的事先裁定制度。(第二款)纳税人可以就其涉税事项如何适用税法向税务机关申请对税务机关有单方面约束力的事先裁定。纳税人遵从税务机关裁定而出现未缴或少缴税款的，免除缴纳责任。纳税人可以不遵从税务机关的裁定，但不得提出复议和上诉。

　　4.取消先缴税后复议的规定

　　社会各界一直对先缴税后复议争议较大，这也是本次修法重点解决的问题之一。在很多国家，纳税人向税务机关提起申诉时不必缴税。如澳大利亚、美国、日本都规定，纳税人对税务机关决定不服提出申诉的，不需要先行缴纳税款。

　　为了保障纳税人申诉的权利，形成科学有效的利益协调、诉求表达和矛盾调处机制，充分发挥行政复议的主渠道作用，取消先缴税后复议的规定，使争议最大限度地通过税务机关内部的救济程序解决。同时，为防止纳税人就争议事项随意提起复议拖延缴纳税款，复议机关维持原处理决定的，纳税人须支付税收利息，加收时间从税款缴纳期限届满次日起至实际缴纳税款之日止。

　　第一百三十一条：纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关发生争议时，可以依法申请行政复议。

　　第一百三十二条第三款：行政复议决定维持征税处理决定的，申请人应当按照规定缴纳税款及相应的税收利息。

　　(三)提高税务机关治理能力

　　推进税收治理体系和治理能力现代化，既是适应我国经济发展的新要求，也是推进税收管理现代化的需要。此次税收征管法修订，把提高税务机关治理能力作为重要方面予以表述。

　　1.规范税收征管基本程序

　　长期以来，税收征管基本程序不明确，征纳双方职责不清。首先是申报责任不清，存在税收管理员同意纳税人才能进行申报的情况，税务人员执法风险大，征管质量也不高。纳税人申报完成后税务机关应该如何处理也不清楚。近年来各地税务机关进行的纳税评估实践，也由于存在定位不明确、程序不统一、执法不规范的问题，其效果大打折扣。因此，有必要通过税收征管法修订对税收征管基本程序进行规范，明确税务机关的管理职责主要是对纳税人税收义务的确认以及对欠税的追缴。

　　从国际上看，对主体税种的税收征管程序普遍包括纳税人自行计税申报、税务机关申报确认、税款追征、违法调查、争议处理等环节。纳税人依法自行计算申报自己的税收义务，主张法定的减、免、抵、退等税收权益。税务机关通过多种方法对纳税人的申报作出确认或调整，国外对不同税种采取不同的确认或者调整方式，一般都是主体税种采取由税务机关申报确认，如个人所得税、企业所得税等。对不依法履行纳税义务的税收义务人实施强制征收，对涉嫌税收欺诈、滥用税法等严重违法的纳税人开展违法调查。纳税人认为税务机关的执法行为侵害其合法权益的，有权提起申诉，获得法律救济。

　　借鉴国际通行做法，结合国内实践经验，本次修法建立了以纳税人自行计税申报为基础，以纳税申报、申报确认、税款追征、违法调查、争议处理诸环节构成的税收征管基本程序。纳税人履行申报义务后，税务机关结合获取的第三方信息，对申报数据进行逻辑配比的综合分析，风险识别，启动确认程序;对案头审核不能排除疑点的，延伸实地核查;对涉嫌偷逃税的，由稽查立案查处;确定少缴税的，启动税款追征程序。

　　在税收征管基本程序中，申报确认是中心环节。本次修法的重要内容之一，新增申报确认一章，这是对税收征管程序的进一步完善。现代税收管理制度中，纳税人自我计税申报是税务管理的基础。一般情况下，国际通行的做法是税务机关默认纳税人自核自缴。但并不意味着其履行税法义务具有最终的真实性、完整性、正确性、有效性，总是会有人“挑战”税法，以身试法。为了促进纳税遵从，需要保留税务机关对纳税人履行纳税义务情况确认的权力。因此，对纳税人申报纳税行为进行确认，就成为税务机关依法确定和记录纳税人遵从程度的最重要、最基本的职能。申报确认权的行使，也是税务机关行使税款强制征收权的前提。

　　税务机关进行申报确认情形包括：

　　(1)申报调整确认。通过多种形式的税务检查，税务机关对纳税人自行申报的税额作出调整或确认。

　　(2)未申报确认。纳税人没有依法自行计税申报，税务机关有权作出“未申报”确认。

　　(3)修正申报确认。在税收确认过程中，纳税人自愿披露信息，报送修正后的纳税申报。

　　(4)紧急避险确认(即现行税收征管法中的税收保全措施)。

　　如果税务机关有理由认为申报期结束后再进行申报确认，会存在无法征收的风险，有权发起“紧急避险”确认程序，提前终结纳税人的申报期限，并要求纳税人缴纳欠缴税款。税务机关未作申报确认的，其申报税额默认为税务机关的确认税额。

　　在本次税收征管法修订中，专设第六章，对申报确认的授权规则、程序规则(包括启动、方式方法、纳税人的协助义务、保留确认权的确认通知、多次确认等)、计税依据及税额确定规则、举证责任分配等作出详细规定。