地方主体税种如何设计

　　按照2015年政府工作报告的安排，今年应力争全面完成“营改增”改革，营业税这一昔日的地方大税种将由此步入历史舞台。在这样的背景下，不少专家提出，未来应尽快寻找新的地方主体税种，来给地方税收“补位”。这些观点在“营改增”起步后就十分突出。

　　所谓地方主体税种，也就是在一系列地方税中脱颖而出、对地方税收收入起到支撑作用的税种，要么是纯粹的地方税，要么税收分成明显倾向于地方政府的央地共享税。

　　然而，树立、培植新的地方主体税种这一思路，是否会在政策层面成真？目前尚存疑问。

　　消费税可行吗？

　　消费税是业内认为可以补位地方主体税种的一大选择。无论是公众舆论还是专家学者，提出这一政策建议的声音十分强烈。

　　相关部门也曾有这样的政策建议。在《财政改革发展若干重大问题研究》一书中，河北省财政厅承接的财政部2013年课题——“构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度问题研究”建议，在“营改增”完成的基础上，未来应将消费税扩围，并逐步将各行业销售税的征收环节全部调整在零售环节征收，使消费税成为实际意义上的零售税，并将其设为省级政府的主体税种。

　　华夏新供给经济学研究院院长贾康还建议，应考虑将车辆购置税并入汽车消费税一并作为地方税。从长远来看，还应探索研究开征电力消费税，这样，既可以调控电力消费，实现节能降耗的发展目标，也可以为地方筹集财政收入。

　　然而，对于这些意见，业界存在不同观点。

　　据《财经国家周刊》记者了解，国税总局税务科学研究所等部门的一些专家曾在2014年根据地方税体系建设的国际经验，对消费税征收环节及收入归属问题开展过研究课题。参与研究的还包括上海、宁夏、厦门等11个省市自治区税务局或地税局的法规处等相关部门的人员。

　　在他们的研究中，对上述问题出了不同的态度：不应为了营改增后地方政府要寻找替代收入，就把消费税打造为地方主体税种。

　　他们认为，从消费税自身的“能量”来看，它也不可能替代昔日的营业税。主要原因有三:

　　第一，消费税收入规模远没营业税大。以2014年为例，我国营业税的规模高达17782亿元，而消费税只有8907 亿元，只有前者的一半。

　　第二，从地区结构看，两者的差异也很大。有的省市消费税收入规模很小，营业税收入规模却很大，有的省市则相反。

　　比如北京市2014年消费税只有206亿元，而营业税有1148亿元，营业税是消费税的5.6倍；但云南省就颠倒过来，消费税717亿元，营业税只有396亿元。这种结构性反差，如果直接以消费税来弥补营业税的收入空缺，就会造成地区间的苦乐不均。

　　第三，现行消费税主要在生产环节征收，改成地方税可能引发地方政府对烟、酒、能源、机动车等消费税大项的竞相投资、扩大产能，反而不利于结构调整。所以将消费税全面改成地方税的思路是行不通的。

　　当然，有少部分行业的消费税可以设置为地方税，比如机动车、特定服务等税目。这不仅因为地方掌握信息充分，且与地方关系紧密，具有作为地方税的潜质，可以在将这几个行业消费税的征收环节移到零售环节的基础上，将其改为地方税。

　　房产税能指望吗？

　　房产税是补位地方税收的另一大选项。自2011年上海、重庆率先开始房产税试点以来，目前这一税种的影响还十分有限。

　　《财经国家周刊》记者从国税总局人士处了解到，目前中央已经确定由全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会起草房产税改革方案，财政部和国税总局均参与其中。

　　在外界看来，房产税改革推动缓慢的直接原因，是房产税“生不逢时”，刚推出不久便遭遇严峻的楼市形势和经济形势下行。但上述人士表示，房地产税改革正面临四大难题，才是真正桎梏房产税的关键。这四大问题如果不能找到答案并获得共识，房地产税将很难获得实质性的推动。

　　首先，房地产税的征收对城镇居民征税还是包括农民？第二，如何处理土地出让金和房产税关系？第三，按照中国国情，房产税的征收要有一个免征额，免征额按什么标准确定？第四，如果开征，居民住房跟工商业用房是同等看待还是区别对待？

　　对于第一个难题，从其他国家来看并没有城镇和农村居民之分的，任何人只要有房地产就会征收房产税。

　　但在中国城乡二元结构现状下，如果对农民征收房地产税，则会带来更大的不公平。上述人士表示，现在方案起草组的初步考虑，是在税法上写明拥有房产的中国公民均应征收房产税，但在实际操作上对农民暂免征收。

　　第二个难题也是中国特色，由于中国楼市价格普遍覆盖了土地出让金成本，这让地价和房产税的关系成为焦点。对于这一问题，尚未有成型的解决方案。

　　第三个难题是面临争议最多的一个问题，有按面积、按套数、按房产价值多个方案。上述人士透露，目前该起草组最为倾向的方案是按人均面积确定免征额起点。

　　国家统计局数据显示，2013年我国城镇人均建筑面积33平方米，假定人均扣除30平方米，三口之家的房产税免征额将定在90平方米，也就是超过90平方米的住房面积才征税房产税。

　　“但是按面积又有一个问题，如北京王府井(600859,股吧)的100平方米跟六环的100平方米，它的价值有天壤之别。”这位人士说。

　　对于这一问题，还有专家建议可考虑对住房分类，实行差别化的税率。基本住房扣除征收，改善性住房低税率，享受性住房实行中度超额累进税率，投资性和投机性住房实行高度超额累进税率。

　　对于第四个难题，上述参与人大预工委房产税改革方案制定的人士表示，居民住房和工商业用房肯定会区别对待，居民普通住宅一开始可能只会征收零点几的税率，使负担可承受。但也有声音认为这还不够，房产税铺开时点应根据房屋属性区别对待，先商业住宅、豪宅，后居民普通住宅。

　　由于存在诸多分歧，可能意味着，房产税作为地方主体税种只限于政策规划，较难在短期内成为现实。

　　真需要地方主体税种吗？

　　1994年分税制改革后，虽然有营业税一直作为主体税种支撑地方税收，可是地方政府钱少、事多的财政格局，仍然被解读为地方融资平台盛行、地方债聚积的一个原因。

　　“这一观点虽然不准确，却十分盛行。” 中央财经大学财经研究院院长王雍君对记者说表示。

　　而眼下各地普遍投资不振，更有不少观点认为，其中一个重要原因便是在营改增启动、融资平台遇冷导致地方政府财力不支，从而令地方政府难以撬起本地投资的杠杆。

　　这便是呼吁重新树立地方主体税种的主要逻辑。由此可见，究竟要不要人为地树立、培植出一个或几个新的地方主体税种，是关系到未来央地财税关系的一个重要问题。

　　《财经国家周刊》记者了解到，目前业界存在多种观点。

　　有专家认为，消费税可作为地方在“营改增”后短期内最直接有效的“顶替”税种。如考虑将部分品目实行中央与地方共享。那些收入少、地域特点明显、以调节为主的应税品目，比如今后可能纳入征收范围的高档商品、消费娱乐项目等，可考虑全部归地方财政，以部分对冲营改增全面铺开后地方税收减少的影响。

　　也有建议称，还应做大资源税、环境税，并系统研究设计房地产相关税制，把这些税种作为地方税体系中的重要培育对象。

　　前述国税总局税务科学研究等部门的研究，则认为不应刻意为地方“找税”。

　　他们认为，为找替代收入而“强行”以所谓地方主体税种代替营业税的思路并不科学。因为它不是从税种自身的特性出发，而是为收入而找收入。构建地方税体系的思路，应根据税种的属性，将适合作为地方税的税种纳入地方税体系，“在收入上能解决多少就算多少。”对于地方税收缺口怎么办，“更多地还要通过税收分成和财政转移支付解决。”