苏政办发[2021]110号 江苏省人民政府办公厅关于进一步规范财务审计秩序促进注册会计师行业健康发展的实施意见

江苏省人民政府办公厅关于进一步规范财务审计秩序促进注册会计师行业健康发展的实施意见

苏政办发[2021]110号        2021-12-30

各设区市人民政府，省各委办厅局、各直属单位：

　　为贯彻落实《国务院办公厅关于进一步规范财务审计秩序促进注册会计师行业健康发展的意见》(国办发〔2021〕30号)精神，切实加强会计师事务所监管，严肃财经纪律，遏制财务造假，全面提升注册会计师行业服务国家建设能力，经省人民政府同意，现提出如下实施意见。

　　一、完善监管机制

　　(一)建立健全行业监管合作机制。建立跨部门综合监管机制，实现财会监督与其他方面监督有机贯通、协同发力。加强财政、市场监管、国资、审计等部门之间的监管协调。建立注册会计师行业监管日常联席会议机制，整合力量、共享信息、统一监管标准，解决多头监管、重复监管的问题，形成行政性监管、行业性惩戒和市场性约束等措施多管齐下并相互衔接的格局，切实提高行业监管水平。

　　(二)大力推动行业诚信建设。健全会计师事务所诚信档案，及时、准确、规范记录会计师事务所及注册会计师的执业资格、执业操守等信用信息，对诚信档案实施动态管理。建立注册会计师行业“黑名单”制度，完善注册会计师执业情况信用考核制度，强化从业人员的守信意识。建立诚信档案信息共享机制, 推进信用监管信息公开公示，强化行业诚信约束，构建“一处违法、处处受限”的联合惩戒机制，形成失信者“寸步难行”的强大威慑。

　　(三)建设行业统一监管信息服务平台。将涉及注册会计师及会计师事务所的行政许可、行政监管、行业自律以及会计师事务所选聘等信息纳入统一监管信息服务平台管理，打破数据孤岛壁垒，促进各管理系统互联互通，提高事中事后监管效能。借助大数据运用等信息技术手段对会计师事务所的执业许可条件、执业风险进行动态化、预警性和差异性的监管，挖掘行业深层次问题，提高监管的及时性和精准性。

　　二、强化行业日常管理

　　(四)强化会计制度落实。加强会计制度培训和实务指导，及时解决国家统一会计制度贯彻实施过程中存在的突出问题。推动各单位加强会计工作，认真执行会计核算、内部控制、信息化建设等要求，全面提升会计信息质量。严格落实财务造假法律责任追究相关规定，依法追究财务造假的会计责任、审计责任。

　　(五)建立制度化、常态化的日常监管机制。对会计师事务所符合执业许可条件、执业质量、一体化管理、独立性保持、信息安全、职业风险防范以及注册会计师执业情况等进行常态化监督检查。健全以“双随机、一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的会计师事务所监管机制，实现行业事前事中事后全链条监管，堵塞监管漏洞，提高监管效能。探索推行审计数据单一来源制度，落实全国范围“一码通”，将审计报告上传、信息填报、防伪贴码、查询验证等全过程纳入监管。

　　(六)推行信用分级分类监管。在充分掌握信用信息、综合研判信用状况的基础上，结合综合评价结果，对会计师事务所进行分级分类，根据信用状况和风险程度采取差异化的监管措施。与“双随机、一公开”监管工作相结合，对信用较好、风险较低的会计师事务所，可合理降低抽查比例和频次;对信用风险一般的，按常规比例和频次抽查;对违法失信、风险较高的，尤其是以往违规问题严重、整改落实不到位、公众反映强烈的会计师事务所，作为监管的重点，依法依规实行严管和惩戒。

　　三、优化执业环境

　　(七)加大行业专项监督力度。按照国家统一部署，聚焦当前行业突出问题，集中整治无证经营、注册会计师挂名执业、网络售卖审计报告、超出胜任能力执业、泄露传播涉密敏感信息等行业突出违法违规行为。梳理一批财务会计领域违法违规典型案例，对影响恶劣的重大案件依法依规从严从重处罚，对违法违规者形成有效震慑。加大典型案例曝光力度，对全社会、全行业形成警示。

　　(八)深化行业“放管服”改革。严格执行国务院深化“证照分离”改革相关要求，优化会计师事务所执业许可审批流程，规范会计师事务所变更备案管理，强化合伙人(股东)资格审查。规范注册会计师管理，优化注册会计师注册、转所、注销注册等工作流程，加强注册会计师任职资格检查审核。强化行业会员服务，制定出台会员服务办法，支持会计师事务所发展，关注注册会计师成才。指导推动会计师事务所拓展新业务，开发市场需求，创新服务品种，转变服务方式，扩大行业综合服务供给。

　　(九)加强对企业选聘会计师事务所相关规定执行情况的监督。加强对企业内部审计工作的指导和监督，增强审计监督合力。推动落实国有企业、上市公司选聘会计师事务所有关规定，引导形成以质量为导向的选聘机制，从源头遏制行业低价恶性竞争。加强对选聘相关规定执行情况的监督，对违反规定的企业和会计师事务所严肃追责并公告。

　　(十)规范银行函证工作。鼓励会计师事务所建立函证中心或采用集中函证的模式，推行由统一的部门集中处理函证业务，加强函证的请求、接收、保存、统计、分析等过程控制。按照银行函证业务规范和收费规定，对注册会计师的函证工作进行指导监督和行业自律引导。

　　四、提升行业执业能力

　　(十一)引导会计师事务所强化内部管理。完善我省会计师事务所综合评价和排名办法，优化评价指标，规范评价程序，引导会计师事务所对标对表加强内部整合，强化审计质量控制。根据会计师事务所一体化管理办法，引导会计师事务所在人员调配、财务安排、业务承接、技术标准和信息化建设、质量控制、风险管理等方面实行统一管理，构建一体化管理机制。构建一体化管理检查评估程序，将检查评估结果作为会计师事务所综合排名的重要依据。结合大、中、小型会计师事务所的不同特点，开展评选活动，按照客观、公正、透明的原则，树立一体化管理的先进典型，推广有关经验做法。

　　(十二)建立多层次人才培养机制。以经济发展需求和行业发展趋势为导向，以人才培养全生命周期为目标，完善高、中、基础不同层次、类别人才培养机制。开展行业高端人才培养，做好行业高端人才后续培优和使用，打造政治型、职业型、专业型、复合型、国际型“五型”行业高端人才。创新继续教育方式，丰富完善教育内容，围绕专业胜任能力、职业技能、职业价值、职业道德等重点，加强青年注册会计师和助理人员的培训和指导。深化产教融合、校企合作，通过开展校园推介、与高校建立战略合作等形式，扩大行业在高校的影响力、吸引力，持续为行业人才队伍建设注入新鲜血液。

　　(十三)提高会计师事务所审计风险承担能力。加强职业责任保险和职业风险基金计提情况监督，规范职业风险基金管理和使用，督促会计师事务所提升风险防范能力。落实会计师事务所职业责任保险相关制度，鼓励会计师事务所通过购买职业责任保险的方式提高职业责任赔偿能力。推进行业关爱计划和个人会员健康险项目，打造行业执业和会员健康“双安全”。

　　(十四)加强品牌建设。探索建立科学合理的会计师事务所品牌建设激励机制，鼓励和支持会计师事务所将品牌建设与诚信建设、合伙文化建设、人才队伍建设、发展战略实施等方面相结合，以品牌建设促进执业质量提升。研究出台支持我省会计师事务所品牌建设、合伙文化建设的相关政策措施，推动大型会计师事务所做强做优、中小会计师事务所做精做专，提升我省会计师事务所行业影响力。按照“专业化、标准化、数字化、品牌化、国际化”目标，研究出台推动我省会计师事务所规模化发展的有关政策，完善我省注册会计师行业发展专项资金及行业奖补办法，推动一批具有一定规模的会计师事务所进入全国综合排名百强。

　　五、保障措施

　　(十五)加强党的全面领导。落实行业党建工作责任，推动形成统一归口、条块结合、上下联动、责任明晰、有机衔接的行业党建工作格局。依托省注册会计师行业党校，健全行业党员队伍教育培训体系，推进行业党内监督制度、党建工作考核制度、党建工作统计通报制度有效落实。推动会计师事务所将党建工作要求载入章程或协议，确保党建与业务“同研究、同部署、同落实、同考核”，切实发挥行业基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用。

　　(十六)加强组织实施。省级财政部门要把贯彻落实本意见作为当前和今后一段时间的重点工作抓实抓好抓出成效，切实履行监管职责，建立制度化、常态化的日常监管机制，并发挥好统筹抓总作用，建立完善与相关部门的沟通协调机制，加强政策数据衔接和监管数据共享。注册会计师协会要依法履职，有效发挥行业自律作用，加强行业诚信建设，落实行业党建责任，通过行业党组织加强对行业工作的指导。密切关注行业发展重大问题，加强前瞻性、预判性研究，精准施策，扎实推进各项重点工作。

　　(十七)加强宣传引导。建立行业舆情日常监测、会商研判以及分级分类响应机制，及时掌握行业发展动向。加强对注册会计师行业法律法规和监管制度的宣传，积极引导社会舆论和市场预期。

江苏省人民政府办公厅

2021年12月30日

《关于进一步规范财务审计秩序促进注册会计师行业健康发展的实施意见》政策解读

　　近日，《关于进一步规范财务审计秩序促进注册会计师行业健康发展的实施意见》(苏政办发〔2021〕110号，以下简称《实施意见》)由省政府办公厅正式印发，现将有关政策解读如下。

　　一、《实施意见》出台的背景

　　答：我国注册会计师行业恢复重建40年来，规模不断扩大，服务范围不断拓展，行业发展总体呈向好态势，在维护资本市场秩序和社会公众利益、提升会计信息质量和经济效率等方面发挥了重要作用。但近年来，财务造假案件屡发，康得新、康美药业、瑞幸咖啡等大案要案引发各方面关注。党中央、国务院对此高度重视，2019年以来，中央领导同志多次就加强财会监督、严肃财经纪律作出重要指示批示，对相关工作作出部署，提出明确要求。

　　2021年7月30日，国务院办公厅印发《关于进一步规范财务审计秩序促进注册会计师行业健康发展的意见》(国办发〔2021〕30号)，要求各地区、各部门及时出台配套措施，精准施策，扎实推进各项重点工作。吴政隆书记作出批示，要求省财政厅会同有关部门认真贯彻落实国办《意见》精神。为贯彻党中央、国务院决策部署，省财政厅会同相关部门研究起草了《实施意见》，报请省政府批准，由省政府办公厅印发实施。

　　二、《实施意见》目标和主要内容

　　答：《实施意见》以全面提升注册会计师行业服务国家建设能力为目标，更好发挥财会监督在维护社会公平正义、规范市场经济秩序、保障国家经济安全中的应有作用。围绕目标，《实施意见》坚持监管与服务并重，从完善监管机制、强化行业日常管理、优化执业环境、提升行业执业能力等四方面提出14项主要任务，切实加强行政监管，逐步完善行业治理，显著优化执业环境，持续提升审计质量。

　　三、针对近年来的审计失败事件，《实施意见》就加强行业诚信建设有哪些具体措施?

　　答：诚信是注册会计师行业的灵魂和底线，《实施意见》明确提出大力推动行业诚信建设，净化行业底层土壤，营造风清气正的行业发展环境。

　　一是强化行业诚信约束。建立注册会计师行业“黑名单”制度，将一定期间内屡次受到行政处罚、承担刑事民事责任的注册会计师、会计师事务所以及未向行业主管部门履行基本报备义务的会计师事务所纳入失信“黑名单”，并与相关部门实现信息共享，进行联合惩戒，形成失信者“寸步难行”的强大威慑。

　　二是有效整治行业“潜规则”。依法整治当前行业内较为突出的会计师事务所无证经营、注册会计师挂名执业、网络售卖审计报告、注册会计师超出胜任能力执业等问题，坚决纠正会计师事务所违反职业规范和道德规范的重大问题。

　　三是完善统一的投诉举报渠道。畅通投诉举报渠道，进一步完善投诉举报办理机制，做到“接诉必应、限时核查、查实必处、处则必严”，加强社会监督，及时发现和处理会计师事务所违法违规问题。

　　四、《实施意见》对加强行业日常监管有哪些重要举措?

　　答：为强化注册会计师行业日常监管，《实施意见》提出建立制度化、常态化的日常监管机制，并推行信用分级分类监管。

　　一是健全以“双随机、一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的会计师事务所监管机制，重点围绕会计师事务所执业质量、符合执业许可条件、一体化管理、独立性保持、信息安全、职业风险防范、注册会计师执业情况等开展检查。

　　二是根据信用状况和风险程度采取差异化的监管措施，围绕内部治理、守法守信、社会责任三个维度实施差异化精准监管，突出检查重点。

　　三是坚持从严监管执法，对违反执业准则和职业道德的重大问题“零容忍”，对影响恶劣的重大案件从严从重处罚，对违法违规者形成有效震慑。

　　五、关于提高行业监管信息化水平，《实施意见》有哪些具体措施?

　　答：提升监管信息化水平是提升监管效能，解决多头监管、效率低下等问题的重要抓手。目前，注册会计师行业监管系统还未完全打通，既影响了行业监管效率效果，也加重了会计师事务所和注册会计师信息报送负担。近年来，省财政厅致力于通过信息化建设加强注册会计师行业日常监管，丰富预警和分析手段，提升大数据时代信息化监管能力。

　　《实施意见》提出，要建设行业统一监管信息服务平台，将涉及注册会计师和会计师事务所的行政监管、行业自律事项和信息纳入统一平台管理，优化管理流程、提高服务效率，实现监管信息共享。探索推行审计数据单一来源制度，落实全国范围“一码通”，将审计报告上传、信息填报、防伪贴码、查询验证等全过程纳入监管，从源头遏制无证经营、冒用会计师事务所名义网络售卖审计报告等违法违规行为，切实规范审计秩序。

　　六、《实施意见》对低价恶性竞争有何具体整治措施?

　　答：低价恶性竞争是注册会计师行业的一个通病，低价恶性竞争不但导致会计师事务所减少审计投入，压减审计程序，从而直接影响审计质量，更引发了“劣币驱逐良币”的现象，制约了行业长远发展。为此，《实施意见》提出推进以质量为导向的会计师事务所选聘机制建设，推动落实国有企业、上市公司选聘会计师事务所有关规定;加强对选聘相关规定执行情况的监督，对违反规定的企业和会计师事务所严肃追责并公告，通过规范企业选聘行为，有效遏制行业低价恶性竞争，为提高注册会计师审计质量提供制度保障。

　　七、《实施意见》对相关工作的具体组织实施提出了哪些要求?

　　答：一分部署，九分落实。为确保政策落地，《实施意见》明确了落实责任部门和单位，提出了具体落实要求。

　　一是部门协同。财政部门作为行业主管部门发挥统筹抓总作用，加强体制机制建设，其他相关部门各负其责、协同发力，抓好重点工作任务的落实。建立注册会计师行业监管日常联席会议机制，整合力量、凝聚共识，及时研究解决制约行业发展的突出问题。

　　二是社会参与。将社会监督作为促进注册会计师行业健康发展的重要内容，加强对注册会计师行业法律法规和监管制度的正面宣传，加大对违法违规典型案例的惩处曝光，积极引导社会舆论和市场预期，促进社会公众了解和关注注册会计师行业，支持注册会计师行业健康发展。