“税收法定”后：专家建议进一步规范授权立法

　　法学专家认为，现在存在大量的税收授权立法，其主要依据是1984年全国人大常委会通过《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》和1985年全国人大做出的另一项更广泛的授权。1984年的授权决定已经废止，1985年的授权决定因为还涉及税收立法之外的其他事项，目前不便废止，但按照落实税收法定原则的要求，应当在2020年之前废止。

　　3月15日，十二届全国人民代表大会第三次会议通过了《全国人民代表大会关于修改〈立法法〉的决定》（下称《决定》），其中关于“税收法定”的条款尤为引人关注。

　　根据《决定》，在2000年版的《立法法》第八条“只能制定法律的事项”中增加一项，作为第六项：“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”。

　　“党的十八届三中全会明确提出落实‘税收法定’原则，此次《立法法》第八条的修改体现了这一改革要求。对于全面推进依法治国、实现国家治理体系和治理能力现代化具有十分重要的意义。”四川大学法学院宪法学教授周伟对21世纪经济报道记者表示，不过，此次《立法法》修订关于“税收法定”的条款仍留有一些遗憾，有待在下一次修法过程中完善。

　　“税收法定”几度修改

　　“税收法定”在《立法法》修法过程中，经历了一些曲折。

　　根据2000年版的《立法法》，第八条规定了只能制定法律的事项，“税收”只是在该条第八项“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”中予以规定。

　　由于这一规定对“税收法定”的原则强调得不够突出，因此在《立法法》修改过程中，不少代表建议将“税收法定”在第八条中单列一项。

　　2014年12月召开的十二届全国人大常委会第十二次会议，第二次审议了《立法法》修正案草案，二审稿规定“税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度”只能制定法律。

　　2015年3月8日，《立法法》修正案三审稿第八条中关于“税收法”定条款发生变化了，简化为“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”只能制定法律，而“纳税人、征税对象、计税依据、税率”四个内容被删除。

　　3月11日，全国人大法律委员会召开全体会议。根据各代表团的审议意见，全国人大法律委员会拟将税种的设立、税率的确定写入《立法法》修正案，将三审稿中的该项表述再次修改为：“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”要制定法律。

　　最后，全国人大法律委员会的建议被采纳。

　　税收授权立法应规范

　　周伟对21世纪经济报道记者指出，《立法法》关于“税收法定”的修改也留下了一些遗憾，有待进一步完善，比如第八条如何与第九条进一步协调，值得研究。

　　2000年版的《立法法》第九条规定，第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。

　　“建议在下一次修订《立法法》的时候，要修改第九条关于授权立法的内容，将税收作为法律制定前授权立法的除外事项，增加‘有关税收、对公民基本财产权利进行剥夺的事项除外’的规定。严格按照税收法定原则的要求，适时停止税收法律制定前的授权。”一位不愿透露姓名的法学专家表示。

　　该法学专家指出，现在存在大量的税收授权立法，其主要依据是1984年全国人大常委会通过《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》和1985年全国人大做出的另一项更广泛的授权，即国务院可在经济体制改革和对外开放方面制定暂行规定或条例。1984年的授权决定已经废止，1985年的授权决定因为还涉及税收立法之外的其他事项，目前不便废止，但按照落实税收法定原则的要求，应当在2020年之前废止。

　　“财政部部长楼继伟在3月6日的答记者问中也强调，税收法定是一项重要改革任务，在2020年以前应当完成。”北京大学财税法研究中心主任刘剑文对21世纪经济报道记者分析，因此对既往税收授权立法的清理可以在2020年之前通过人大的立法解释形式来完成。

　　前述法学专家建议，在税收法律中，可以就具体税率、税收优惠措施的确定做出授权性规定。授权的目的、范围、主体和要求应当明确、具体。被授权机关应当严格按照授权目的、范围和要求行使该项权力。被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。

　　“如对于中央税和中央与地方共享税，在税收优惠措施的确定方面，可以授予国务院一定的权限；对于地方税，赋予地方特别是省级人大在部分税制要素确定方面的立法权限，如在法律规定的税率区间范围内确定具体适用税率，根据当地的实际情况，确定具体的税收优惠措施等。”该法学专家分析。