加快构建与中国式现代化相适应的现代财税体制

　　推进中国式现代化是塑造未来中国发展蓝图的关键战略。党的二十届三中全会强调，进一步全面深化改革的总目标是继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。本文就推进新一轮财税体制改革谈几点认识。

　　新一轮财税体制改革的定位和新部署、新提法、创新点

　　我国亟待通过深化财政体制改革、优化税制结构、完善预算管理制度以提升财税体制的系统性、整体性和协同性，建立健全与中国式现代化相适应的现代财税体制

　　1.明确将构建与中国式现代化相适应的现代财税体制作为新一轮财税体制改革的目标

　　党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》指出，“到二〇三五年……基本实现社会主义现代化，为到本世纪中叶全面建成社会主义现代化强国奠定坚实基础”“全党必须自觉把改革摆在更加突出位置，紧紧围绕推进中国式现代化进一步全面深化改革。”这一目标与党的十八届三中全会、党的十九届四中全会、党的二十大报告一脉相承，体现了中国在现代化进程中对全面深化改革的持续关注和努力，也是面对改革进入“深水区”的新挑战时，通过更系统和深层次改革全面推进现代化的重大决策。高水平社会主义市场经济体制是中国式现代化的重要保障，而科学的宏观调控是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求，必须完善宏观调控制度体系，统筹推进财税改革，确立与中国式现代化相适应的现代财税体制。因此，我国亟待通过深化财政体制改革、优化税制结构、完善预算管理制度以提升财税体制的系统性、整体性和协同性，建立健全与中国式现代化相适应的现代财税体制，从而破除深层次体制机制障碍，实现政府与市场的协同运作，提升市场竞争力和生产要素配置效率，促进新质生产力的发展与经济结构调整优化，最终将全面深化改革的战略部署转化为推进中国式现代化的强大力量。

　　2.坚持把正确处理好“政府和市场关系”作为新一轮财税体制改革的前提

　　正确处理政府与市场的关系是贯穿经济体制改革的核心问题，党的二十大报告指出“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”，党的二十届三中全会进一步强调，高水平社会主义市场经济体制是中国式现代化的重要保障，既要更好发挥市场机制作用，创造更加公平、更有活力的市场环境，实现资源配置效率最优化和效益最大化，又要进行科学的宏观调控与有效的政府治理。财税体制改革作为全面深化改革的“突破口”和“先行军”，必须服务于改革大局，本轮财税体制改革并非财政体制、税收制度和预算制度等某一方面的改革，而是系统性与全面性的改革。新一轮财税体制改革要坚持把正确处理好“政府和市场关系”作为改革前提，将“政府与市场关系”作为逻辑起点与更深层次的改革对象。

　　一是从历史维度来看。改革开放后，两步“利改税”通过税收把国家与企业的分配关系固定下来，初步平衡与优化了政府与个人、政府与企业之间的关系。理顺中央与地方的财政关系是以往财税体制改革的核心，经历了由收入划分向事权与支出责任划分的过渡，但更深层次的“政府与市场的关系”并未得到足够的重视，改革行至“深水区”，如何厘清有效市场和有为政府的边界、如何让“有形之手”和“无形之手”协同发力的问题亟待解决。

　　二是从现实维度来看。党的二十届三中全会再次强调，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。全面深化改革需要牢牢抓住经济建设这个中心，通过集中解决制度性问题，大力破除深层次体制机制障碍，发展新质生产力，从而不断激发高质量发展的内生动力和活力，使我国经济实力、科技实力、综合国力和国际影响力实现跨越式提升。同时，实现高质量发展既需要发挥市场机制高效配置生产要素资源、调节微观主体不断创新等作用，又需要政府进行科学规划引导，故正确处理政府与市场的关系是高质量发展进程中需要回答的理论和现实问题。

　　三是从实践维度来看。在经济增长面临“三重压力”的冲击下，我国财政收入进入中低速增长阶段，刚性支出压力不减，财政收支矛盾加大，地方政府债务风险凸显，财政运行仍将在一段时间内处于“紧平衡”状态。基于当前的财政形势，新一轮财税体制改革应科学认识与把握政府与市场的边界，加快转变政府职能，更好发挥市场在资源配置中的决定性作用，坚持尽力而为、量力而为，避免政府支出责任的不合理扩张，避免政府职能的“越位”“缺位”“错位”，促进有效市场与有为政府的辩证统一。

　　落实和推进新一轮财税体制改革面临的困难和挑战

　　现代预算制度的系统性、整体性和协调性仍有不足;现代税收制度与促进形成新质生产力的适应性不足;现代财政体制与国家治理体系和治理能力现代化水平。

　　1.现代预算制度的系统性、整体性和协调性仍有不足

　　2014年以来，我国的预算管理制度改革，主要还分散于中期财政规划管理、预算绩效管理、财政支出标准化、预算法治、国库制度改革等方面，在提高预算制度的系统性、整体性和协调性方面有待进一步完善。

　　一是预算资源统筹能力不够全面。“财”服务“政”是其核心任务，以配置财政资源来保障政府中心工作。但在具体领域、政策和项目上，仍存在谋划不够充分、分配不够精准、投入效益不够高等问题，未形成协同有力的局面。各部门在资金管理上呈现出明显分割现象，相关领域的资金注入缺乏协同性，导致出现资金重复使用和分散配置的情况。一些部门和市县缺乏对预算的整体规划理念，过于强调“没有新增资金就难以实现政策的实质性改变”，对于存量资金的积极盘活和采用市场化手段的主动性不足。

　　二是支出标准建设滞后，预算约束机制不够完善。科学合理的预算支出标准对分配预算资金发挥着重要作用，支出标准定额能够促进财政资金的合理安排，并发挥监督、规范和引导作用。近些年来，预算项目支出标准成效显著，但目前未形成针对性的项目支出专用标准，项目支出标准体系并不完善。体现在：第一，财政通用定额标准体系初步成立，但进度缓慢。第二，财政项目错综复杂，部门间缺乏统一规范的实施标准。第三，标准的应用机制和动态调整机制还不够健全。有标准就要用的理念还不够强，导致依法理财意识不强，部分单位为了争取资金而出现的寻租行为和谎报瞒报预算的现象时有发生。

　　三是预算管理的信息化水平还有待提升。近年来，尽管我国财政管理信息化水平大幅提高，但在信息化管理、信息系统互联互通等方面依旧存在很多问题，主要体现在：第一，地区间信息化连接并不通畅，从全国层面来看，未形成规范统一的信息化系统，导致不同地方政府间的预算管理形式多样，统一协调的阻力较大。第二，财政系统部门信息错综复杂，各个业务板块之间信息并不通畅，缺乏有效的衔接机制。第三，财政收支信息缺乏统一标准，加大统一整合难度，财政部门对下级预算单位的资金执行情况和执行进度缺乏有效了解，导致存在信息壁垒，难以从全局角度为科学决策提供合理依据。

　　2.现代税收制度与促进形成新质生产力的适应性不足

　　党的二十届三中全会明确指出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，要健全因地制宜发展新质生产力体制机制。然而，当前我国税收制度与促进形成新质生产力存在适应性不足的问题。

　　一是通过税收筹集财政收入的能力处于全球较低水平。税收作为财政收入的最主要来源，相比较其他财政收入具有覆盖面广和稳定性强的特征，因此被认为是衡量现代国家财政汲取能力的核心指标。经过连续多年的减税降费，2023年我国税收占GDP比重仅有14.37%，虽然较2022年的13.77%有所回升，但在全球仍处于较低水平。同时，2022年和2023年我国税收收入占我国政府收入比重分别仅为45.79%和47.56%，与2022年美国(72.85%)、英国(72.85%)、法国(58.47%)、德国(53.13%)、意大利(61.71%)、日本(56%)、俄罗斯(51.7%)、巴西(58.53%)和南非(75.91%)等主要发达经济体和新兴经济体相比仍偏低。

　　二是税制结构有待进一步优化。近年来，得益于“营改增”的全面实施和减税降费政策的持续推进，我国税制结构中间接税占比较高的问题得到有效缓解;2013—2022年，间接税主体税种收入占比下降9.8个百分点，直接税主体税种收入占比上升9个百分点。尽管如此，相比较美国、英国、德国等发达经济体，税负在生产、再分配、使用和积累各环节之间的分配中存在“前重后轻”，以及其在企业和居民纳税人之间的分配中存在“重企轻人”等结构性问题。尤其在我国占据主导地位的增值税，其现行税率结构、抵扣机制以及纳税人分类标准，与众多战略性新兴产业以人力资本为主、物力资本为辅的发展特性存在不匹配的问题。这种税制设计使得这些战略性新兴产业的税负相较于传统制造业更重，进而可能对其健康发展构成阻碍。

　　三是税制体系覆盖面略显狭窄，未能完全契合战略性新兴产业发展需求。具体而言，现行税制主要根植于工业经济时代的思维框架，与数字经济的高速发展和内在逻辑在税收功能、制度构成及分配机制等方面存在不匹配。这不仅削弱了传统税收在数字经济中的调控作用，还因税制设计的僵化而制约了数字经济的效率提升。同时，税收分享机制的不完善也导致了区域间在数字经济“税源”与“税权”上的冲突。在绿色税收方面，我国的主要税种如环境保护税、资源税和消费税，其征税范围相对有限，税率设置也偏低。特别是缺乏与碳排放直接相关的税种，这在一定程度上削弱了税收在引导绿色发展方面的作用。此外，现有的绿色税收优惠政策呈现出碎片化和单一化的特点，难以满足企业在不同低碳转型阶段的多元化需求，从而不利于长远的可持续发展。

　　四是税收治理有待完善，需着力维护市场竞争的公平性和统一性。第一，税收法治建设亟须深化。当前我国税收立法体系尚显繁杂，立法主体较为多元且立法层次相对较低，导致法规变动相对频繁，削弱了税法的权威性和预见性。这种情况不仅给纳税人和税务机关带来遵循与适应的难题，也不利于形成稳定的市场预期和公平的市场竞争环境。同时，税收优惠的滥用或违规使用现象依然存在，一些地方通过制造“税收洼地”等手段吸引企业投资，破坏了市场的统一性，更阻碍了区域间生产要素的自由流动与资源的合理配置。第二，税收征管机制需进一步健全。当前税务部门在信息采集和利用上的不足，已成为制约征管质量提升的瓶颈。商业模式的不断创新加剧了征纳双方的信息不对称，而数字经济的流动性、虚拟性和隐匿性更是给监管带来了前所未有的挑战。网络交易的税收征管漏洞成为企业逃避税款的重要途径，导致国家税收严重流失。

　　3.现代财政体制与国家治理体系和治理能力现代化水平

　　一是政府间事权划分不合理，政府间事权和支出责任不相适应。中央与地方政府的职责同构导致中央和地方共有事权比例高。中国政府间事权划分遵循统一领导、分级管理原则，在该原则下，中央和地方政府共同管理的诸多事务在各层级政府之间并无明显区别，地方政府承担的事权大部分是中央政府事权的延伸或细化，导致中央与地方共同事权占比较高且呈现上升趋势。2024年，我国一般性转移支付中共同财政事权转移支付规模增长3.7%，占比达到42.7%。共同事权过多会降低履责效率和灵活性，产生职责倒挂、事权溢出，导致地方政府实际支出责任范围不断扩大，造成不必要的资源浪费。此外，与事权和支出责任相适应的制度尚未建立健全。中央与地方财政事权和支出责任划分改革不仅仅是财政问题，更涉及行政体制管理、国家治理现代化与法治化等重大战略的核心问题。从我国当前的情况来看，与政府间事权划分相适应的制度保障和法治建设仍然滞后。

　　二是政府间事权与支出责任划分与政府间财力不协调。第一，分税制改革将地方主体税种划为共享税种，既降低地方的税收收入，也压缩了地方的税收管理权限，但地方政府仍需承担相对更多的事权和支出责任，导致纵向政府间关系层面的事权履行失序，甚至演化为单纯性的“量财力而行事权”，破坏财政事权的完整性。第二，中央与地方在部分税种的划分原则、比例以及其他问题上存在优化空间。如增值税仍以生产地原则在地区间分享，容易在征收环节出现税收和税源背离的情况，并引发地方财政恶性竞争等问题。第三，上级政府往往将属于本级或者共同承担的事权和支出责任层层下移，与此同时并不放开相应的财权，使得下级政府在财力没有增加的情况下提供公共服务的支出责任日益增加，区县财政缺口不断扩大。

　　三是现代财政转移支付制度体系有待完善。第一，转移支付存在激励扭曲现象。转移支付在起到一定的均衡地区差异的同时也暴露出激励扭曲现象。发达省份财政上缴中央，转移支付倾斜到中西部不发达地区，拿到钱的地区难以真正发挥转移支付的效率，提供钱的发达地区财力吃紧缺乏发展动力，最终导致效率流失。第二，一般转移支付并不“一般”。很多一般性转移支付在下达过程中，尤其是贯彻中央重大政策出台的转移支付项目，都配有绩效评价指标考核要求，相当于为大多数资金约定了投入方向。而这些绩效评价指标要求与地方基本公共服务需求存在不完全匹配的现象，从而导致资源配置不均衡。在某些情况下，地方可能需要在满足中央政策要求和本地实际需求之间作出权衡，可能造成一些地方公共服务的短缺或过剩。第三，横向财政转移支付制度化存在难点。至今我国尚未建立起规范化、法治化、体系化的横向转移支付制度，在实践中广泛存在的“对口支援”“生态补偿”等是否具有横向转移支付的性质也未达成共识。

　　对落实新一轮财税体制改革决策部署的具体建议

　　进一步深化财政体制改革;优化税制结构，完善现代税收制度;优化支出结构，完善预算管理制度。

　　为充分发挥社会主义市场经济体制改革对中国式现代化建设的牵引作用，必须建立与中国式现代化、与高水平社会主义市场经济体制相适应的现代财税体制。为此，进一步深化财政体制改革、优化税收制度以及完善支出结构至关重要。新一轮财税体制改革应当从三方面出发，为建设高水平社会主义市场经济体制提供坚实的财税体制基础。

　　1.进一步深化财政体制改革

　　权责清晰、财力协调、区域均衡的政府间财政关系是构建与中国式现代化相适应财税体制的重要方面，应围绕处理好政府和市场关系这一经济体制改革的主线，进一步完善政府间财政关系，提升财税体制改革与其他领域改革的系统性、整体性和协同性。

　　一是深化政府间财政事权和支出责任划分改革。一是适当加强中央事权，适当提高中央财政支出比例，缓解地方政府财政压力。适当强化中央政府在维护公民基本权利和提供基础公共服务方面的职能，确保公民的基本需求得到充分保障和满足，同时将涉及全国统一市场建设的事权明确为中央财政事权，并由中央直接行使支出责任。二是健全中央与地方财政事权动态调整机制，逐步规范并减少中央与地方共同财政事权，及时纳入由于经济社会发展而产生的新增事项。针对地方政府和基层财政困难，要增加地方自主财力，拓展地方税源，提升市县财力同事权相匹配程度。

　　二是健全财政转移支付制度体系。一方面，完善纵向转移支付制度设计。适当降低共同事权转移支付占比，完善与财政事权划分相匹配的转移支付制度体系。另一方面，完善横向转移支付的分配标准。中央政府科学测算横向转移支付资金规模，结合地方政府实际财政需求，协商确定横向转移支付金额。

　　三是深化省以下财政体制改革。一方面，继续推进省以下政府间财政事权与支出责任划分改革，适度增加省级财政事权和支出责任承担比例;另一方面，明确省以下财政收入划分范畴，依据各税种税基分布、收入规模和区域间均衡度等因素，制定地方各级政府收入划分方案并健全省以下财政管理制度，实现市县财力与事权的合理匹配。

　　2.优化税制结构，完善现代税收制度

　　一是兼顾税收中性与非中性，保持宏观税负基本稳定。稳步提高直接税征收比例，发挥税收制度对收入分配调节作用，强化高收入人群的个人所得税税收征管。通过加强居民个人的征收使企业税收负担适度减压的同时，增强税收收入的稳定性。

　　二是完善重点税种的税制建设，实现减负提效。一方面，利用数字税加强数字经济管理，进一步探索包含数字资产和数字服务等新业态的税收制度。另一方面，在平台经济迅猛发展的背景下，探索增值税分享规则的调整，科学划分税源地与税收地。

　　三是通过税收制度规范行为，拓展地方税收来源。一方面，加快税收法定化，制定税收基本法，有序推进税收立法，科学评估和逐步取消不合理的税收优惠政策。另一方面，通过科学划分中央和地方税收立法权范畴，赋予地方适当税收管理权，并推动消费税征收环节后移并下划地方，丰富地方税源。

　　3.优化支出结构，完善预算管理制度

　　优化支出结构是完善预算管理制度的重要内容。应通过科学合理的财政支出安排，提升财政资金使用效率，实现经济社会的协调发展。

　　一是合理安排财政资金，兼顾经济发展不同时期需求。短期来看，各类市场主体恢复活动需要财政资金及时增加投入;从长远角度考虑，财政资金应更加注重推动市场主体的高质量发展。为此，需完善预算支出项目库建设，加强项目排序管理，合理编制中期支出规划，并强化其对年度预算的约束，促进跨年度预算平衡。

　　二是深化预算绩效管理，提升政策效能。一方面，扩大重点绩效评价范围，提高评价质量。落实各部门和各单位的整体财政支出绩效评价，形成全过程预算绩效管理，将绩效目标、绩效评价结果等与有关资金分配挂钩，形成从精准反馈到有效提升的良性循环。另一方面，推进支出标准化，完善基本支出标准，加快项目支出标准化建设，健全基本公共服务保障制度并完善其标准。

　　三是全面提升预算信息化水平。推动预算管理一体化系统在各级财政部门和预算单位的全面运行，提高财政资源统筹能力，通过动态反映各级预算安排和执行情况，推动科学化预算管理。

　　(作者系中央财经大学校长)