税收法定:告别“条例”征税

　　12月22日，全国人大常委会正在审议的《立法法》修正案草案，拟对全国人大及其常委会的专属立法权事项作进一步细化。根据税收法定原则，明确税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度，只能由法律规定。

　　现行《立法法》的表述是“财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”，只能由法律规定。这意味着：在“基本制度”之外，具体税收项目、计税标准等等，可不由立法规定。

　　事实上，中国现行18个税种，只有个人所得税、企业所得税、车船税的征收依据，是全国人大或其常委会制定的法律；而70%以上的税收收入的取得，其依据的还是“条例”和“暂行条例”， 有的“暂行条例”甚至“暂行”了二十多年。

　　不可否认，这种税制结构有历史原因。当年全国人大授权国务院制定征税条例或暂行条例，是为适应改革开放时期经济社会形势多变的现实。如今社会主义市场经济体制改革目标确定，市场在资源配置中决定性作用的定位已经明确，税收法定原则已不能再被忽略。

　　建立现代财政制度，建设法治国家，都要求税收制度的规范化，要求税收制度符合现代市场经济的逻辑要求，要求实现税收的民主化与法治化。所有这一切，都要求税收基本制度和各种具体税收制度均需经过必要的立法程序。

　　税负的轻与重，从来就没有标准答案。简单的数据国际比较只会误导决策。想说中国税负轻的，找北欧国家来比较；想说重的，找亚太地区来比较。众多纷纭，最后无助于问题的解决。理性思考的结果只能是，只要大家同意，征多少都是合适的。同意之中总是蕴含内在要求，即税收与公共服务的匹配。每一个人，每一家企业，每一种商品，所能承受的税负是一定的。

　　量能课税是基本要求。在合理的空间内，公民或直接或间接表达纳税意愿，是税收民主化和法治化的表现。税收立法，可以让公民有更多机会来表达自己的意愿。税收制度的改变只能走立法程序。这是至关重要的。唯此，行政部门就不容易改变税负，纳税人负担的确定性就有保证。况且，政府职能转变本来就对行政部门行为有了约束。

　　比如，最近国际油价暴跌，但上月底、本月初，财政部、国家税收总局却连续两次以“通知”的名义，上调了成品油消费税。幅度虽不大，但正所谓“怨不在大，可畏惟人”，这种基于“条例”和“暂行条例”的税收制度不牢靠，一纸“通知”就会产生税负风险。在依法治国的格局下，税负不是不能提高，关键在于是否经过必要的立法程序。如果所有的税收制度调整，都按照立法程序的要求，在立法中得到充分讨论，那么制度调整给社会带来的负面影响就会很小。看似简单的税收制度小调整，实际上蕴含着国家治理的重要内容。行政部门随意调整税制的时代必须结束，并适应税收法治化的天下大势。

　　基于现实，《立法法》的修改可先体现税收法定原则，不管是税收的基本制度，还是具体制度，都应该先行立法。税收法定原则的落实可分步实施。全国人大及其常委会要收回税收授权立法权力。税收立法的要义不在于快，而在于是否适应现实，是否具有前瞻性，是否与制度内在要求相吻合。既有的具体税收制度的调整，从“条例”或“暂行条例”，要逐步过渡到“法”，但必须有明确的时间表。在过渡中，增税政策应冻结。所有新税种的开征，均应通过全国人大立法。