税制改革应坚持税负公平原则

2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），明确提出了我国的税制改革方向，从改革内容上看，无不体现“公平”二字。《决定》指出“逐步提高直接税比重”，“逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制”，“按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则，加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定，清理规范税收优惠政策”等内容，体现了我国未来的税制改革将更加重视和强调税收公平，本文将从这三方面讨论税负公平在我国税收立法及税收实践的现状。

税负公平是税收公平原则的体现，要求税收公平、合理，并能有效缩小过大的收入分配差距，实现均等意义的社会公平。包括横向公平和纵向公平两层含义。横向公平是指经济条件或纳税能力相同的人，应当缴纳相同数额的税收，即税制应以同等的方式对待经济条件相同的人。纵向公平是指经济条件或纳税能力不同的人，应当缴纳不同数额的税收，即税制应以不同等的方式对待经济条件不相同的人。税收公平原则是税法的重要原则之一，但在我国的税收立法中，并未明确这一原则，只是在《宪法》第三十三条中规定，中华人民共和国公民在法律面前一律平等。《决定》提出公平税负原则，无疑为税收公平原则写进我国法律起了推进作用。

提高直接税比重，利于实现税负公平
按照税负转嫁标准，可将税种划分为直接税和间接税。直接税是指税负不发生转嫁，纳税人和负税人一致，以所得和财产为课税对象，如所得税、房地产税、遗产税等。间接税是指税负能够发生转嫁，纳税人和实际负税人不一致，以流转税为主，如增值税、营业税、消费税、关税等。税收主要有两大功能，一是组织财政收入，二是调节收入分配。间接税征收时无需考虑生产者的盈亏，消费者的收入水平和经济承受能力，只要有消费行为，购买商品或服务，就需承担税负。这种税制征收方式简单，且税源广，能够保证充足的税收收入，因此间接税能够彰显税收组织财政收入的功能，但在调节收入分配，促进公平方面的作用略显不足。间接税不考虑纳税人的经济条件和纳税能力，一律相同征收的做法，与税收公平原则相违背。直接税具有调节收入分配、促进公平的功能，但目前我国的税制结构，以间接税为主，税收收入中直接税占比较低。按照2012年国家税务总局统计，在全部税收收入中，来自流转税的收入占比为70%以上，而来自所得税和其他税种等非流转税的收入合计占比不足30%。也就是说，2012年我国间接税和直接税的比例接近7:3。间接税为主，直接税为辅的税制结构造成目前我国的税制在调节收入分配、促进公平方面的作用弱化。

间接税嵌入在商品和劳务的售价中，通过价格渠道转嫁，只要消费，就会被征税，决定了税负实际上由大众消费者承担。过多的间接税直接加重了老百姓的生活成本，尤其是穷人的生活成本。穷人的消费主要是与衣食住行相关，而富人对于这方面的消费相对较少，其大量消费发生在购买国外高档奢侈品上，不仅造成消费外移，而且使大量税收流失。同时对于富人所拥有的房产、股票等不征收财产所有税，造成穷人实际上承担的税负高于富人，不利于调节收入分配和缩小贫富差距。因此降低间接税比重，提高直接税比重，虽然低收入者和高收入者都会受益，但是对不同收入群体产生的边际效用却不同，不仅从侧面调节了我国现在收入分配差距大的现状，而且也有利于税负公平原则的实现。

建立综合与分类相结合的个人所得税制，利于实现税负公平
目前个人所得税的征收模式有三种类型：分类所得税制、综合所得税制和综合与分类相结合的所得税制。分类所得税制是指将个人取得的各种所得划分为若干项目，对不同性质的所得项目，分别扣除费用，采用不同税率计税；综合所得税制是指在缴纳个人所得税时，不再用工资、劳务费、财产租赁费等分类计税的办法，而是用全部的收入，经综合分析来确定应纳税所得额；综合与分类相结合的所得税制是指对同一纳税人在一定时期内的各种不同种类的所得分类课征所得税，纳税年度终了时，再将本年度的所有所得加起来，按照累进税率计征所得税，平时所纳的分类所得税，可以在纳税年度终了时从应缴纳的综合所得税中扣除。

我国个人所得税起步较晚，自1994年开征以来一直实行分类所得税制征收模式，之所以当时采用这种模式，主要是因为当时我国公民的收入来源渠道较为单一，主要为工资收入，采用分类所得税制征收模式，能够较为简便的实现征税目的。但是，随着经济的快速发展和收入分配制度的调整，我国个人收入的来源不再局限于工资收入，其他收入如经营性收入、财产性收入、兼职收入等占个人收入的比重越来越大，尤其是高收入群体，工资收入的比重在日趋下降，而其他收入的比重日益递增。分类所得税制的弊端也逐渐暴露，一是分类所得税制难以实现税收公平，我国个人所得税的征税对象包括11类，对不同来源的收入适用不同的税率和费用扣除标准，造成收入相同的纳税人会因为收入来源的类型及次数不同，而承担不同的税负。一些收入来源较多的高收入者会通过分解收入、多次扣费等方式减少纳税数额，而收入来源相对集中的低收入者却要多缴纳税款，从而难以实现税负公平的原则。有资料显示，我国目前20%的高收入阶层只负担约10%的个人所得税，而在美国则是5%的高收入阶层缴纳近50%的所得税。相比之下，我国目前个人所得税收入主要来源于工薪阶层的工资薪金所得。二是税率设计不合理，如工资薪金所得实行7级超额累进税率，边际税率为45%，个体工商户的生产经营所得实行5级超额累进税率，边际税率为35%。而对股息、红利、偶然所得等收入适用20%的税率。有时造成勤劳所得纳税大于非勤劳所得纳税额。三是费用扣除过于单一和简单，只是根据收入的类型和金额确定费用扣除方式和金额，未考虑取得收入的成本差异及家庭供养人口的生计费差异等因素。这对于那些收入相同但成本支出和生计费支出较高的个人来说是不公平的；四是我国公民纳税意识淡薄，大量灰色收入难以纳入分类所得税制的税收监管体系，造成大量所得税流失。

近年来，学者从税收公平的角度对个人所得税制改革进行了大量研究，普遍认为实行综合与分类相结合的所得税制适应我国目前个人收入来源和结构的要求。《决定》提出“逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制”，响应了学界的呼吁。对于经常性收入如工资薪金收入、租赁收入、劳务报酬收入、股息红利收入等纳入综合考虑范畴，按年收入总额确定税率，征纳税款。而对于偶然性收入，可以按类、次进行征收，不纳入综合调整的范畴。实行综合与分类相结合的所得税制，既利于发挥税收调节收入分配，促进公平的功能，又有利于拓宽税源，减少税收流失，增加财政收入。

清理区域税收优惠政策，利于实现税负公平
我国在税收优惠政策中，强调行业优惠、淡化区域优惠。但近年来，各地政府为了招商引资，分别出台税收优惠政策吸引外来投资，造成我国目前税收优惠政策五花八门。据统计，我国各地目前出台实施的区域税收优惠政策共有30项。现行的区域性税收优惠有16类，具体包括：经济特区、沿海经济开发区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、沿海开放城市、沿江开放城市、内陆开放城市、边境对外开放城市、国家旅游度假区、苏州工业园区、福建台商投资区、上海浦东新区、海南洋浦开发区、出口加工区、保税区、中西部及贫困地区。这种针对特定区域实行特殊的税收优惠政策，造成区域内外、不同区域企业之间在税负上的不公平待遇，不利于企业间的公平竞争，更不利于建立以公平为基础的现代市场体系。

机会均等、公平竞争是现代市场体系的基础，《决定》提出完善现代市场体系，建立公平市场的改革目标，税收公平是实现这一目标的重要保障。根据十八届三中全会精神，财政部表示我国以后不再出台新的区域性税收优惠政策，涉及税收优惠的政策，由国家统一税收法律法规加以规定，这使得税收优惠政策制定权集中化，税收政策的实施统一化，从而避免了相同行业的企业，因经营场所所处位置不同而承担不同的税负，有利于促进现代市场体系的完善和维护市场统一。

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