国办发[2018]115号 国务院关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见

国务院关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见

国办发[2018]115号      2018-12-04

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

　　制定行政规范性文件(以下简称规范性文件)是行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织(以下统称行政机关)依法履行职能的重要方式。对规范性文件进行合法性审核是确保行政机关出台的规范性文件合法有效的重要措施。全面推行规范性文件合法性审核机制，是推进依法行政、建设法治政府的必然要求，有利于维护国家法制统一、政令统一，有利于从源头上防止违法文件出台、促进行政机关严格规范公正文明执法，有利于保障公民、法人和其他组织的合法权益。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要完善规范性文件合法性审核机制。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》要求完善规范性文件制定程序，落实合法性审核制度。为全面推行规范性文件合法性审核机制，经党中央、国务院同意，现提出以下意见。

　　一、总体要求

　　(一)指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，认真落实党中央、国务院决策部署，按照依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设的要求，全面推行规范性文件合法性审核机制，维护国家法制统一、尊严、权威，加快建设法治政府，提高政府治理能力。

　　(二)主要目标。进一步明确规范性文件合法性审核的范围、主体、程序、职责和责任，建立健全程序完备、权责一致、相互衔接、运行高效的合法性审核机制，落实审核工作要求，加大组织保障力度，确保所有规范性文件均经过合法性审核，保证规范性文件合法有效。

　　二、严格落实工作措施

　　(三)明确审核范围。各地区、各部门要结合工作实际，从制定主体、公文种类、管理事项等方面，确定纳入规范性文件合法性审核的标准和范围，编制规范性文件制定主体清单，明确规范性文件的公文种类，列明规范性文件管理事项类别。凡涉及公民、法人和其他组织权利义务的规范性文件，均要纳入合法性审核范围，确保实现全覆盖，做到应审必审。行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告及表彰奖惩、人事任免等文件，不纳入规范性文件合法性审核范围。

　　(四)确定审核主体。各级人民政府及其部门要明确具体承担规范性文件合法性审核工作的部门或者机构(以下统称审核机构)。以县级以上人民政府或者其办公机构名义印发的规范性文件，或者由县级以上人民政府部门起草、报请本级人民政府批准后以部门名义印发的规范性文件，由同级人民政府审核机构进行审核;起草部门已明确专门审核机构的，应当先由起草部门审核机构进行审核。国务院部门制定的规范性文件，由本部门审核机构进行审核。省、自治区、直辖市和设区的市人民政府部门制定的规范性文件，由本部门审核机构进行审核，也可以根据实际需要由本级人民政府确定的审核机构进行审核。县(市、区)人民政府部门、乡镇人民政府及街道办事处制定的规范性文件，已明确专门审核机构或者专门审核人员的，由本单位审核机构或者审核人员进行审核;未明确专门审核机构或者专门审核人员的，统一由县(市、区)人民政府确定的审核机构进行审核。

　　(五)规范审核程序。各地区、各部门要根据实际情况确定规范性文件合法性审核程序，明确起草单位、制定机关办公机构及审核机构的职责权限，严格执行材料报送、程序衔接、审核时限等工作要求。起草单位报送的审核材料，应当包括文件送审稿及其说明，制定文件所依据的法律、法规、规章和国家政策规定，征求意见及意见采纳情况，本单位的合法性审核意见，以及针对不同审核内容需要的其他材料等。起草单位直接将文件送审稿及有关材料报送制定机关办公机构的，制定机关办公机构要对材料的完备性、规范性进行审查。符合要求的，转送审核机构进行审核;不符合要求的，可以退回，或者要求起草单位在规定时间内补充材料或说明情况后转送审核机构进行审核。起草单位直接将文件送审稿及有关材料报送审核机构进行审核的，审核机构要对材料的完备性、规范性进行审核，不符合要求的，可以退回，或者要求起草单位在规定时间内补充材料或说明情况。除为了预防、应对和处置突发事件，或者执行上级机关的紧急命令和决定需要立即制定实施规范性文件等外，合法性审核时间一般不少于5个工作日，最长不超过15个工作日。

　　(六)明确审核职责。审核机构要认真履行审核职责，防止重形式、轻内容、走过场，严格审核以下内容：制定主体是否合法;是否超越制定机关法定职权;内容是否符合宪法、法律、法规、规章和国家政策规定;是否违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项;是否存在没有法律、法规依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的情形;是否存在没有法律、法规依据作出增加本单位权力或者减少本单位法定职责的情形;是否违反规范性文件制定程序。审核机构要根据不同情形提出合法、不合法、应当予以修改的书面审核意见。起草单位应当根据合法性审核意见对规范性文件作必要的修改或者补充;特殊情况下，起草单位未完全采纳合法性审核意见的，应当在提请制定机关审议时详细说明理由和依据。

　　(七)强化审核责任。要充分发挥合法性审核机制对确保规范性文件合法有效的把关作用，不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核。未经合法性审核或者经审核不合法的文件，不得提交集体审议。审核机构未严格履行审核职责导致规范性文件违法，造成严重后果的，依纪依法追究有关责任人员的责任;未经合法性审核或者不采纳合法性审核意见导致规范性文件违法，造成严重后果的，依纪依法追究有关责任人员的责任。

　　三、健全审核工作机制

　　(八)完善审核工作方式。审核机构可以根据工作需要，采用多种方式进行合法性审核，提高质量和效率。对影响面广、情况复杂、社会关注度高的规范性文件，如审核过程中遇到疑难法律问题，要在书面征求意见的基础上，采取召开座谈会、论证会等方式听取有关方面意见。要建立健全专家协助审核机制，充分发挥政府法律顾问、公职律师和有关专家作用。

　　(九)发挥审核管理信息平台作用。要积极探索利用信息化手段推进规范性文件合法性审核机制建设，完善合法性审核管理信息平台，制定建设标准，统一格式、文本等各项管理要求，做好与公文管理系统和政务信息公开平台的衔接，实现电子审核一体化和平台互联互通。建立合法性审核台账，对已审核的规范性文件实行动态化、精细化管理。建立合法性审核信息共享机制，充分利用大数据技术和资源，加强对审核数据的统计分析，推动信息共享和整合，切实提高审核实效。

　　四、加大组织保障力度

　　(十)加强组织领导。各地区、各部门要充分认识全面推行规范性文件合法性审核机制的重要意义，主要负责同志作为本地区、本部门规范性文件合法性审核工作第一责任人，要切实加强对规范性文件合法性审核机制建设工作的领导，听取合法性审核工作情况汇报，及时研究解决工作中的重要问题。要结合本地区、本部门实际制定具体实施意见，进一步完善工作制度，明确责任分工和时间进度要求，细化具体措施，确保各项工作落实到位。

　　(十一)注重能力建设。各地区、各部门要高度重视规范性文件合法性审核能力建设，认真落实审核责任。要设立专门工作机构或者明确相关机构负责合法性审核工作，配齐配强审核工作力量，确保与审核工作任务相适应。要加强合法性审核人员正规化、专业化、职业化建设，建立健全定期培训和工作交流制度，多形式开展业务学习和经验交流，全面提升合法性审核人员的政治素质和业务能力。

　　(十二)强化指导监督。各地区、各部门要将规范性文件合法性审核机制建设情况纳入法治政府建设督察内容，将规范性文件合法性审核工作纳入法治政府建设考评指标体系，建立情况通报制度，对工作扎实、成效显著的予以表扬激励，对工作开展不力的及时督促整改，对工作中出现问题造成不良后果的依纪依法问责。各级人民政府对所属部门、上级人民政府对下级人民政府要加强指导监督，发现问题及时纠正。审核机构要建立健全统计分析、规范指导、沟通衔接、问题通报等机制，加强共性问题研究，定期向制定机关、起草单位通报本地区、本部门合法性审核情况和存在的问题，切实提高规范性文件质量。

　　司法部负责组织协调、统筹推进、督促指导本意见贯彻落实工作。要及时跟踪了解落实情况，督促检查指导规范性文件合法性审核机制建设，总结交流推广工作经验，研究协调解决共性问题。各地区、各部门要将本意见的贯彻落实情况和工作中遇到的重要事项及时报司法部。

国务院办公厅

2018年12月4日

司法部副部长刘炤介绍全面推行行政规范性文件合法性审核机制有关情况并答记者问

　　[国新办新闻局局长、新闻发言人 胡凯红]女士们、先生们，大家上午好。欢迎大家出席国务院新闻办举办的国务院政策例行吹风会。12月4日国务院办公厅印发了《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》，今天这个意见正式对外公布，为了帮助更好地了解相关情况，今天我们很高兴地请到司法部副部长刘炤先生，请他向大家介绍有关情况，并回答大家提问。出席今天吹风会的还有司法部行政执法协调监督局局长赵振华先生。

　　下面先请刘副部长作介绍。

　　[司法部副部长 刘炤]各位记者朋友，大家上午好。非常感谢各位的关心和支持，2018年12月4日国务院印发了《关于全面推行行政规范性文件合法性审查机制的指导意见》，今天向大家介绍国务院出台《指导意见》的相关情况。《指导意见》是贯彻落实中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定和中共中央国务院法治政府建设实施纲要有关要求的重要举措。这是第一次从国家层面对行政规范性文件合法性审核机制的主体、范围、程序、职责、责任等做出全面系统的规定。这个文件和国务院办公厅今年5月印发的《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》，这两个文件共同构成了确保行政规范性文件合法有效的一个基础性制度。制发规范性文件是行政机关依法履行职能的重要方式和手段，确保规范性文件合法有效，直接关系到行政执法行为是不是合法，直接关系到企业事业组织和老百姓的切身利益，事关政府的形象、事关法治政府的建设。

　　[刘炤]全面推行规范性文件合法性审核的机制是推进依法行政、建设法治政府的必然要求，有利于维护国家法治的统一、政令的统一;有利于从源头上防止违法文件出台，促进行政机关严格规范公正文明执法;有利于保障人民群众的合法权益。2015年11月，根据中央深改办的任务分工，原国务院法制办印发了《完善规范性文件合法性审查机制的试点工作方案》，按照试点方案选择了17个部门和地方进行试点，各个试点单位认真地组织实施、健全了工作制度、创新了工作机制，建立了符合自身特点的合法性审核制度。试点工作为在全国全面推开这项制度奠定了坚实的基础。试点工作结束以后，我们及时总结试点经验，组织专门力量研究重点难点问题，通过不同的方式广泛听取意见，在这个基础上，我们启动了指导意见稿的起草工作。今年11月，中央全面深化改革委员会审议通过了这个《指导意见》，国务院办公厅12月4日正式印发。《指导意见》有四部分：

　　[刘炤]第一部分，总体要求。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大、十九届二中、三中全会精神，认真落实党中央、国务院有关决策部署，全面推行规范性文件合法性审核机制，维护国家的法治统一、尊严和权威，加快建设法治政府，提高政府的治理能力。总体目标是进一步明确规范性文件合法性审核的范围、主体、程序、职责和责任。建立程序完备，权责一致，相互衔接，运行高效的合法性审核机制，确保所有规范性文件经过合法性审核，保证规范性文件合法有效。第二部分，严格落实工作措施。针对目前合法性审核机制存在的范围不清、标准不统一、程序不健全、责任不到位等问题，《指导意见》从明确审核范围、确定审核主体、规范审核程序、明确审核职责、强化审核责任等五个方面，对建立健全规范性文件合法性审核机制的具体内容作了规定。

　　[刘炤]第三部分，健全审核工作机制。为充分发挥社会力量和信息技术的重要作用，《指导意见》从完善审核工作方式，发挥审核信息管理平台作用两个方面对创新审核方式、发挥政府法律顾问、公职律师和有关专家的利用，利用大数据技术和资源等方面的内容作了规定。第四部分，加大组织保障力度。《指导意见》主要从加强组织领导、注重能力建设、强化指导监督三个方面，明确要求各地区各部门要加强对规范性文件合法性审核机制建设工作的领导，建立健全工作机制，加强审核工作机构和队伍建设，健全考核评价体系，强化监督检查指导。我就先介绍这些内容，接下来欢迎大家提问。谢谢。

　　[胡凯红]下面开始提问，提问前请通报所代表的新闻机构。

　　[中央广播电视总台央视记者]我们想了解的是，这次国务院为什么专门出台“完善规范性文件合法性审查机制”的专门《指导意见》?

　　[刘炤]行政规范性文件，也就是大家所理解的红头文件，是行政机关开展行政执法活动的重要依据，规范性文件发布之后覆盖行政管理的各个领域，所以规范性文件是不是合法有效直接关系到政府能不能依法行政，直接关系到政府的形象，也直接关系到老百姓的合法权益。近年来，随着法治政府建设的加快推进，各地区各部门对规范性文件合法性审核工作越来越重视，也取得了一定成效。但同时在推进合法性审核工作机制方面也有一些问题。

　　[刘炤]比如有的对完善审核机制的重要作用认识还不到位，有的对文件制定主体和范围也不明确，有的审核程序不规范、审核标准也不统一，有的审核工作衔接机制也不严密，还有一些地方和部门存在审核能力不足等问题。这些问题严重制约了合法性审核机制作用的发挥，导致实践中经常会出现一些违法文件，有些文件还很“奇葩”，公众对这些事反映非常强烈。所以《指导意见》坚持问题导向，提出了建立程序完备、权责一致、相互衔接、运行高效的合法性审核机制的总体目标，并从明确审核范围、确定审核主体、规范审核程序、明确审核职责、强化审核责任五个方面，对建立健全规范性文件合法性审核机制的内容都作出了比较具体的规定。目的是在有效地解决谁来审、审什么、怎么审的问题。谢谢。

　　[中国日报记者]刘副部长，刚才您提到5月国办发的通知，其中有一点是要求各个部门严格按照法定权限履职，请问司法部和相关部门如何落实严禁越权发文的要求?

　　[司法部行政执法协调监督局局长 赵振华]针对越权发文的问题，今年5月国务院办公厅发的《通知》中作了规定，结合这次国务院发的这个文件，司法部和相关部门在推行这项制度的时候，将推动地方和部门在四个环节进行把关，予以规范。第一，文件起草环节。规范性文件作为红头文件，是除了行政机关制定行政法规规章之外，涉及老百姓权利义务最多的一种文件，所以起草环节就要求坚持谁起草谁审核的原则。这个文件可能是政府发，但是部门起草，那就要求起草部门在具体工作中首先要进行审查。为了保障谁能制定文件，《指导意见》里规定要制定规范性文件制定主体的清单，也就是谁能制定、谁不能制定。因此，在这个时候就明确规定在文件起草部门审核的时候，就要看本部门有没有权力发文件，同时明确规定不得以内设机构的名义对外发文，要发文就以部门名义。在文件起草阶段对主体、内容都做一个把关。

　　[赵振华]第二，合法性审核环节。在政府或者部门发文之前，通过合法性审核的环节，保障在最后签发前不存在违法问题。《指导意见》在这些程序上作了明确规定，明确讲这道程序是个法定环节，必须要进行审核的。规定不得以征求意见、会签、参加会议的方式代替审核。审核机构未严格履行审核职责导致规范性文件违法，造成严重后果的，要依纪依法追究责任。第三，文件发布以后的事后备案环节。要求制定机关发布以后向上级机关进行备案，比如部门发布的文件，向本级政府备案。县级政府文件发完以后要向市级政府备案，通过备案机构对文件进行审核，如果发现问题及时纠正，该撤销的撤销、该修改的修改。

　　[赵振华]第四，老百姓发现你这个文件出现违法问题，侵犯老百姓利益了，按照行政复议法的规定，在告具体行政行为的时候，可以一并就处罚规定引用的文件依据，一并提出审查建议，复议机关在审查的时候发现文件有问题，他有权力纠正的马上就纠正，没权力纠正的转有权机关处理另外，到人民法院提起行政诉讼的时候，法院也对这个行为引用依据是不是合法，对这个文件进行审查。法院对政府的文件没有直接撤销权，可以向有关政府提出纠正建议。因此复议和诉讼环节，有关发文单位，收到这种建议以后，该纠正的要马上纠正。 从以上四个环节可以解决乱发文、越权发文的问题。

　　[光明日报记者]为有效解决行政规范性文件合法性问题，请问这次的《指导意见》对审核内容和标准是怎么规定的?

　　[刘炤]为了解决合法性审核标准不统一、职责不清晰、责任不到位的问题，《指导意见》对合法性审核的内容和标准作了很多规定。主要是七个方面：第一，要审核制定文件的主体是不是合法。第二，要审核这个文件是否存在超越制定机关法定职权。第三，要审核这个文件的内容是不是符合宪法、法律法规规章和国家政策的规定。第四，要审核是否违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等等方面的事项。第五，要审核文件是否存在在没有法律、没有法规依据的情况下作出了减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加老百姓义务的情况。第六，要审核是否存在没有法律法规的依据作出增加本单位的权力或者减少本单位法定职责的情况。第七，是否违反了规范性文件制定的程序。

　　[刘炤]《指导意见》主要从以上七个方面对文件进行审核。同时还要求审核的机构根据不同情形，这个文件要作一个结论，结论就是这个文件是合法、不合法还是应当予以修改。起草单位应当根据合法性审核意见对规范性文件做必要修改或者补充，在特别情况下，如果起草部门没有完全采纳合法性审核意见，应当在提请制定机关审议时详细说明理由和依据，为什么没有采纳合法性审核的意见。

　　[经济日报记者]这次试点当中发现了哪些具体集中的问题，针对这些问题的具体措施，下一步怎么做?

　　[赵振华]试点地方普遍反映几个难题，也是这次制定《指导意见》的时候重点关注的点，这些问题不解决的话，确实在实际推行当中会有一些问题。我们大概梳理了一下：第一个难题，政府部门对规范性文件的范围认识还不太一样，就是什么是规范性文件，哪些算、哪些不算、哪些进入合法性审查机制，认识不统一。对这个问题，今年5月国务院办公厅印发的文件里对规范性文件下了一个定义：行政机关包括政府和部门制定的除了法规规章之外，涉及到老百姓切身利益，在一定时间、一定时期执行的，不是针对某个人、某件事的具体行为，是共性的、普遍遵守的文件。为了防止把有些不是规范性文件也列进来，这次《指导意见》中对于行政机关内部的文件、工作层面的文件，还有不涉及老百姓直接利益的文件就排除掉了，比如工作会议、工作方案、请示报告、人事任免等内部的这些工作就不作为规范性文件。

　　[赵振华]第二个难题，大家普遍反映审核内容和标准尺度上如何把握有一定的难度。因此《指导意见》中专门就审核的内容和标准作了明确规定。刚才刘副部长讲了七个方面，具体审核的时候，这七个方面怎么把握，每个文件涉及到的上位法不一样，地方制定的文件情况还涉及地方性法规和规章，所以要根据不同情况细化标准。下一步推行的时候，要求地方和部门根据这七个方面的内容进一步细化具体标准。第三个难题，审核力量普遍比较薄弱。过去在地方，大部分是地方的法制部门在做，市县两级人很少，审查的人员普遍不足，还有些部门干脆就没有法制机构，所以这方面力量一直比较弱，《指导意见》里明确要求各地方要配齐配强审核工作力量。在这次机构改革过程中，我们也将推动地方部门加强合法性审查机构的力量配备，实现审核人员的正规化、专业化、职业化。即使这样还有不足的地方，所以我们还增加了发挥社会力量和专家力量共同审核的要求，发挥法律顾问、公职律师和专家的作用，还要发挥信息手段提高信息化水平，通过信息化可以减少一些日常的辅助工作。

　　[赵振华]第四个难题，总体上看一些地方领导对这件事重视还不够，有些领导认为搞合法性审核那么复杂，还要很长时间，就把它作为一般公文对待，这样很多该审的没有审、该把关的没有把关。在这个方面，我们在《指导意见》中强调各地区各部门主要负责同志作为合法性审核工作的第一责任人，具体工作由哪个部门负责不管，但是出台的文件出问题了，单位的一把手负责，这是明确第一责任。规定凡是属于规范性文件都要纳入合法性审查范围，未经审核或者审核不合法的不得提交审议、集体讨论、领导不得签发。下一步具体跟踪督促检查过程中，对确实在实践中出现大量文件违法、造成不良影响的，我们将依照法律规定转请有权机关进行处理。主要是以上这四个方面。

　　[中国新闻社记者]司法部在贯彻落实《指导意见》方面有哪些具体措施?

　　[赵振华]《指导意见》明确司法部负责组织协调统筹推进督促指导本《意见》的贯彻落实，除了宣传贯彻，比如答记者问、专家解读，让社会和地方了解情况之外，我们还采取以下五个方面工作进一步落实《指导意见》的要求。

　　[赵振华]第一，督促地方部门抓紧研究部署贯彻《指导意见》的具体实施意见。对照《指导意见》里面的要求，健全工作制度、细化具体措施、明确工作分工、确保责任到位，层层得到落实。特别是在地方省市县甚至到乡镇层层都有具体措施，确保行政机关颁发的所有规范性文件都纳入到审核范畴。

　　[赵振华]第二，召开工作推进会。试点过程中很多地方和部门探索了很多好经验、做法，有很多鲜活例子，效果也非常好。我们准备适当的时候召开全国层面的工作推介会，让这些做得好的单位、一些有创新做法的单位现身说法、现场演示，有些案例给大家参考借鉴。

　　[赵振华]第三，开展业务培训。考虑到审核工作各地方的情况不一样，七个方面也比较严格，怎么在工作中把握，各地方可能有差异，所以对具体工作人员要进行专业的业务培训，使他们审核当中把握统一的标准。

　　[赵振华]第四，加强工作指导。下一步推进过程中，我们及时跟踪各部门各地方的推进是否落到实处，主要是贯彻落实当中可能碰到一些困难或者发生共性问题，我们及时进行研究，在这个基础上制定工作规则、工作指引，指导地方把工作做扎实。

　　[赵振华]第五，开展专项工作督查。下一步，我们将全面推行规范性文件核查审查机制建设列入2019年法治政府建设督查的重要内容。通过督查看地方的落实情况、进展情况，对于一些地方工作开展不力的及时督促整改，对工作比较扎实、成效比较显著的，要采取适当的方式进行表扬和激励。

　　[赵振华]通过这五个方面，把国务院这个文件落实得更好，取得实效。

　　[胡凯红]今天的吹风会到此结束，谢谢刘副部长，谢谢赵局长，谢谢各位。