上海市人民代表大会常务委员会公告第53号 上海市住房公积金管理若干规定

　　二、《规定(草案)》的起草经过

　　根据市人大常委会2004年度审议法规草案计划，市公积金管理中心从2003年底着手《上海条例》修订起草的准备工作，开展了立法调研。在形成《规定(草案)》初稿后，以座谈会等形式征求了相关管理部门、市高级人民法院和法律专家的意见，多次作了修改，并由市住房公积金管理委员会进行审议。

　　《规定(草案)》上报市人民政府后，市政府法制办组织听取了建设、财政、人民银行、劳动保障等相关管理部门和区(县)政府的意见，还上网公开征求市民的意见和建议。在此基础上，就有关难点问题向市政府领导专门作了汇报，经反复修改后，形成了目前的《规定(草案)》。

　　三、《规定(草案)》的主要内容和指导思想

　　《规定(草案)》共24条，原则上不重复国务院《条例》的规定，而是结合本市实际情况，对有关条款进行针对性的细化和补充。主要内容包括：住房公积金的缴存对象范围;住房公积金的缴存标准;住房公积金账户存储余额的提取条件;对未提取和借用住房公积金的职工的补偿机制;住房公积金增值收益的用途;违法行为的处罚等。

　　《规定(草案)》的指导思想，一是体现住房公积金的缴存义务与享受权利对等性的同时，兼顾特殊困难职工的实际需要;二是以人为本，适当增强住房公积金制度的灵活性，以维护职工利益为出发点，拓展住房公积金的社会保障功能;三是进一步加强住房公积金的规范管理，提高透明度，推动住房公积金制度的健康发展。

　　四、《规定(草案)》主要问题的说明

　　(一)关于住房公积金的缴存主体(第三条)

　　《上海条例》规定，住房公积金由具有本市城镇常住户口的职工及其所在单位缴存。与国务院《条例》有关住房公积金由城镇单位及其在职职工缴存的规定不相一致。

　　住房公积金缴存主体的范围，主要涉及到住房公积金制度与本市养老、医疗等社会保险制度的衔接和协调问题。目前，本市养老、医疗等社会保险制度按不同对象实行差别化政策，即城镇常住人口建立城镇社会保险体系，郊区农民实行小城镇社会保险和农村社会养老保险制度，外省市来沪职工中，属于人才引进的，按照《引进人才实行〈上海市居住证〉制度暂行规定》(市人民政府2002年4月30日发布)，可以参加本市城镇社会保险;属于一般从业人员的，实行综合保险制度。

　　有鉴于此，《规定(草案)》按照与国务院《条例》相一致的原则，明确住房公积金由城镇单位及其在职职工缴存。实践操作中，本市住房公积金的缴存主体范围与城镇住房制度改革和社会保险制度的实施范围相对应，分为三种情况：一是具有本市城镇常住户口的职工及其所在单位，必须缴存住房公积金;二是本市城镇个体工商户及其雇用人员、自由职业者，可以自愿缴存住房公积金;三是属于引进人才的外省市来沪职工，也可以自愿缴存住房公积金。上述缴存主体的范围将随着整个社会保险制度的发展，不断调整、完善。

　　(二)关于住房公积金的缴存标准(第四条)

　　根据国务院《条例》，单位和职工缴存住房公积金的比例均不得低于职工上年度月平均工资的5%。目前，本市实行统一的住房公积金缴存比例，单位和职工各按职工工资基数的7%缴存住房公积金。从实践情况看，这种统一的缴存比例模式不够灵活，一方面难以体现职工随着年龄增长，在住房、医疗和养老等方面保障需求的变动状况，另一方面，在控制企业劳动用工成本的条件下，也限制了其他社会保险费用征缴比例上浮的空间，不利于各项社会保险资金征缴的统筹安排。

　　为此，在目前住房公积金与其他社会保险资金实行分类管理的情况下，《规定(草案)》确定了住房公积金缴存比例的浮动机制，即本市住房公积金的缴存比例可以在国家规定的最低缴存比例基础上，实行单位和职工缴存比例的同等浮动，单位和职工缴存比例差别浮动，以及不同年龄阶段职工缴存比例的浮动。

　　此外，《规定(草案)》还明确对单位和职工每月缴存的住房公积金设定最高限额，以防止由于住房公积金的缴存在税前列支，而使高、低收入者的差距进一步加大。

　　(三)关于住房公积金的提取条件(第七条)

　　住房公积金作为长期住房储金，其用途主要是保障职工的住房消费。依照《上海条例》和国务院《条例》的有关规定，职工在职期间提取住房公积金，应当用于购买、建造、翻建、大修自住住房，或者支付超过家庭工资收入规定比例的房租。但从本市实际情况来看，一些生活特殊困难的职工改善住房条件的需求远次于医疗、养老等方面的基本生存需求，因而按照以人为本的思想，应当允许这部分职工提取其住房公积金账户内的存储余额。

　　为此，《规定(草案)》在国务院《条例》规定的允许职工提取住房公积金账户存储余额的六种情形之外，又扩展了四种情形：其一，大部分或者完全丧失劳动能力的职工，与单位终止劳动关系的;其二，职工本人、配偶或者直系亲属因重病、大病住院，造成家庭生活困难的;其三，连续失业两年以上且生活困难的职工;其四，享受城市居民最低生活保障的职工。同时，为了尽可能体现住房公积金专项用于住房消费的功能特性，对上述第三、第四种提取住房公积金的情形，明确其用途限于支付房租、物业专项维修资金和物业服务费等。

　　(四)关于住房公积金增值收益的用途(第十二条)

　　住房公积金增值收益是住房公积金在归集、使用过程中产生的存入与贷出之间的差额收益。国务院《条例》规定，住房公积金增值收益应当用于建立住房公积金贷款风险准备金、住房公积金管理中心的管理费用和建设城市廉租住房的补充资金。对此，《规定(草案)》从进一步维护职工利益的角度出发，补充了两个用途：

　　一是用于对缴存期间未提取且未借用住房公积金的职工的适当补偿。实践中，有一部分职工长期履行缴存住房公积金的义务，但由于种种原因未通过提取和借用住房公积金的方式获得应有的利益。因此，当这部分职工按规定注销其账户并提取住房公积金时，按照权利义务对等和利益平衡的原则，应当由市公积金管理中心根据其缴存期限的长短，给予适当补偿。

　　二是用于经市人民政府批准的改善职工住房条件的其他用途。住房公积金运作中产生的增值收益，应当在满足法定用于贷款风险准备金、公积金管理费用等的基础上，根据实际需要用于住房公积金保障功能的补充和延伸，并限制在与改善职工住房条件相关的范围内，如用于补充住房公积金贷款资金的不足、支持危棚简屋改造的资金融通等。为了适应今后可能出现的情况变化，《规定(草案)》明确此类用途的具体实施须经市人民政府批准。

　　(五)关于重大决定的意见征求机制(第十四条)

　　根据国务院《条例》的规定，住房公积金管理委员会是住房公积金的决策机构，负责制定各项具体管理措施，其成员由政府部门负责人、专家、工会代表、职工代表以及单位代表组成。为了使住房公积金管理委员会作出的重大决定具有更为广泛的社会基础，保证住房公积金决策的客观、公正，切实维护广大职工和单位的利益，《规定(草案)》明确市住房公积金管理委员会作出重大决定前，应当广泛征求单位和职工的意见;征求意见可以采取公告、座谈会、听证会等多种形式。

　　(六)关于增设行政处罚(第十九条、第二十条)

　　近几年来，随着房地产市场的发展，本市住房公积金的提取和借用迅速增长，但同时也出现了伪造购房合同、贷款合同等证明材料，违法提取本人及他人住房公积金账户存储余额，或者骗取住房公积金贷款等情况。对于此类违法行为，国务院《条例》没有涉及，也未作出相应的处罚规定。为了保障本市住房公积金的安全运作，《规定(草案)》针对上述情况，增设了相应的行政处罚规定。

　　《规定(草案)》及以上说明，请予审议。

　　审议结果报告

　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　市十二届人大常委会第十六次会议对市人民政府提请审议的《上海市住房公积金管理若干规定(草案)》(以下简称规定草案)进行了审议。常委会组成人员认为，为了适应完善住房公积金管理的需要，根据国务院《住房公积金管理条例》和本市的实际情况，对1996年制定的《上海市住房公积金条例》进行修订是必要的，规定草案的内容基本可行。同时，常委会组成人员还对规定草案提出了修改意见。会后，法制工作委员会将规定草案印发部分市人大代表、各区县人大常委会以及有关社会团体征求意见。3月2 3日，法制委员会召开会议，根据常委会组成人员和市人大城建环保委员会的审议意见以及其他各方面提出的意见，对规定草案进行了审议。市人大城建环保委员会的有关同志列席了会议。现将修改情况和审议结果报告如下：

　　一、关于住房公积金的监督管理。有的委员提出，规定草案第二条第三款规定建设、财政、人民银行协同实施本规定，与国务院的规定不尽一致，建议予以修改。经研究，法制委员会认为，按照国务院规定，建设部、财政部、人民银行直接负责对上海等直辖市的住房公积金管理及使用情况实施监督，本市财政部门依法负有对住房公积金的归集、提取和使用情况进行监督的职责，应当将建设、财政、人民银行三个部门的监督职责与其他部门的协管职责分别表述。为此，建议将该款改为两款，分别修改为：“本市住房公积金的管理和使用依法接受建设、财政、人民银行等行政管理部门的监督”;“劳动保障、民政、人事、工商行政、房地资源、统计等行政管理部门按照各自职责，协同实施本规定。”(草案修改稿第二条第三款、第四款)

　　二、关于住房公积金的缴存主体。有的委员提出，规定草案第三条对哪些单位应当缴存住房公积金和“在职职工”的内涵没有作出具体规定，只在草案说明中对本市缴纳住房公积金的在职职工的现状作了解释，不尽妥当;有的委员建议将缴存主体中的单位排列顺序作一些调整，以与国务院条例相一致。经研究，法制委员会认为，本市住房公积金的缴存主体范围与城镇住房制度改革和社会保险制度的实施范围是相对应的，并将随着整个社会保险制度的发展不断调整完善，目前不宜在法规中做出具体规定。为此，建议对该条住房公积金缴存主体的表述不作修改，只将缴存主体的排列顺序按照国务院条例第二条的表述进行调整，至于哪些单位和职工应当缴存，哪些单位和职工自愿缴存，可以按照市政府现有规定执行。(草案修改稿第三条)

　　三、关于住房公积金的缴存标准。市人大城建环保委员会提出，规定草案第四条第一款规定实行住房公积金月缴存最高限额，可能导致某些高收入者的实际缴存数额达不到国家规定的本人上一年度月平均工资的5%，这与国务院条例不相一致。有的委员提出，规定草案第四条第二款规定了住房公积金缴存比例的三种浮动方式，但浮动的期限、浮动的条件，都不够明确，在对该问题没有作出仔细论证和定量模拟测算前，地方立法是否对这三种浮动方式作出规定应当慎重。经研究，法制委员会认为，本市每年住房公积金缴存比例及其月缴存限额，应当根据国务院条例第十八条关于“职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的5%;有条件的城市，可以适当提高缴存比例”的规定来确定。至于缴存比例的浮动方式，可以在实践中逐步探索。为此，建议删除规定草案第四条第二款中浮动方式的规定，将第二款中确定缴存比例的法定要求作为第一款的款首，修改为：“住房公积金的缴存比例，可以在国家规定的最低缴存比例基础上浮动确定。每年住房公积金的缴存比例和月缴存最高限额，由市公积金管委会拟订，报市人民政府批准后执行，并向社会公布。”(草案修改稿第四条)

　　四、关于放宽住房公积金提取条件的规定。有的委员提出，规定草案第七条第一款第七项、第八项、第九项的规定放宽了提取住房公积金个人存储余额的条件，体现了以人为本的理念。也有的委员认为，这样规定的立法意图是好的，但应当同时考虑几个问题：一是要与国务院条例以及现有的养老、医疗、最低生活保障等制度保持平衡和衔接;二是要全面考虑放宽住房公积金提取条件的长期社会后果以及承受能力;三是对因病造成生活困难而提取住房公积金的用途，也应当限定在支付房租等方面。常委会一审后，市公积金管理中心经过初步测算，认为放宽提取条件涉及的住房公积金提取量约占2004年归集资金的8%，可以承受。经研究，法制委员会认为，适当放宽住房公积金提取条件，具有一定的积极意义，也在合理的承受范围之内。但为了与住房公积金制度的设立目的相吻合，将放宽后提取住房公积金的用途限定在与住房有关的范围，比较妥当。为此，建议仍保留规定草案第七条第一款第七、八、九项放宽住房公积金提取条件的规定，对第七项因病造成家庭生活困难提取本人住房公积金存储余额的，将其用途也限定在与住房有关的范围内，并将上述内容单列为一款表述，作为第二款。(草案修改稿第七条第二款)

　　五、关于对缴存期间未提取和借用住房公积金者给予补偿的问题。有的委员提出，规定草案第十一条规定给未使用过住房公积金者予以补偿，有利于体现社会分配的公平与合理;也有委员不同意给予补偿的规定，认为这一规定看似公平，但与住房公积金制度设计的宗旨并不一致。经研究，法制委员会认为，住房公积金制度在设计时，已经对当事人的权利义务作了对等安排：职工履行了缴存住房公积金的义务，同时享受了单位为其缴存住房公积金和获取利息的权利;单位和个人缴存的住房公积金，职工在缴存期间享有提取、借用的权利，即使在缴存期间未行使上述权利的，仍有在离休、退休等情形下提取并获得利息的权利，法律没有必要再规定对其给予补偿。为此，建议删除这一规定。

　　六、关于住房公积金增值收益的使用问题。有的委员和市人大代表提出，规定草案第十二条第二款第五项关于住房公积金增值收益可以用于“市人民政府批准的用于改善职工住房条件的其他事项”的规定，不尽妥当，给政府部门的自由裁量权太大，对一些应该由政府出资的项目，不宜由住房公积金来支付;也有委员认为，将增值收益的部分资金适当用于职工危旧房改造的补偿资金是可行的。经研究，法制委员会认为，鉴于本市目前住房公积金的增值收益数额相对较大，适当扩大其用途，是可行的。当前，本市危旧房改造的任务还比较重，拿出一部分住房公积金增值收益补充改造资金的不足，有利于改善中低收入及住房困难家庭的住房问题。为此，建议将该项修改为：“经市人民政府批准的危旧房改造补充资金”。(草案修改稿第十一条第二款第四项)

　　七、关于住房公积金管理信息化建设的问题。有的委员提出，规定草案第十七条关于住房公积金管理运作信息化建设的规定，过于具体，与第十五条提供帐户信息查询服务的规定也有所重复。经研究，法制委员会认为，这一意见是合理的。为此，建议将规定草案第十七条关于建立住房公积金信息化管理运作系统的规定，并入规定草案第十五条第二款，修改为：“市公积金管理中心和受托银行应当建立住房公积金信息化管理运作系统，为单位和职工查询本单位和本人的住房公积金账户信息提供便利服务。”(草案修改稿第十四条第二款)

　　八、关于受托银行和担保机构的义务问题。有的委员以及部分区县人大提出，应当在规定草案中增加对受托银行和担保机构的要求，以方便单位和职工办理住房公积金业务。经研究，法制委员会认为，这一意见应予采纳。为此，建议在规定草案中增加一条，作为第十六条：“受托银行和担保机构应当严格履行与市公积金管理中心签订的委托合同，按照操作规范，为单位和职工办理住房公积金业务提供便利服务”;“前款所称担保机构，是指依法成立的、对住房公积金个人购房贷款实施专业担保的机构。”(草案修改稿第十六条)

　　九、关于单位违法行为的处理。有的委员提出，对单位不缴或者欠缴住房公积金的行为，应当明确其法律责任，以保护职工合法权益。经研究，法制委员会认为，国务院条例对单位缴纳住房公积金的义务及其不缴或者欠缴住房公积金的行为如何处理，已有详细规定，本规定可以只作提示性重申，不重复抄上位法的条文。为此，建议在规定草案中增加一条，作为第十八条：“单位不依法办理住房公积金缴存登记，或者不为本单位职工办理住房公积金账户设立手续，或者逾期不依法缴存住房公积金，或者少缴住房公积金的，由市公积金管理中心依照国务院《住房公积金管理条例》的规定予以处理。”(草案修改稿第十八条)

　　此外，对规定草案的一些文字作了修改，条序也作了相应调整。

　　法制委员会已按上述意见对规定草案作了修改，提出了草案修改稿。

　　草案修改稿和以上报告，请予审议。