国际货币基金组织关于收入不均等的研究成果对税制改革的借鉴意义

一、IMF有关不均等的最新研究成果

2015年6月，国际货币基金组织（IMF）发布了《收入不均等的起因及后果：全球视角》。该报告以发达国家、新兴经济体和发展中国家大样本统计数据为支撑，研究了不均等的成因及对经济增长的负面作用，全面分析了发达经济体、新兴市场和发展中国家总收入（市场）不均等和净收入不均等变化的不同态势和深层次原因，并提供了有针对性的政策建议。

二、不均等的成因及对经济增长的负面作用

不均等是社会政治经济发展到一定阶段才开始出现的，并与私有制的产生与发展息息相关。不均等体现在机会不均等和结果不均等上，其中，机会不均等主要反映在教育、医疗、金融服务可获得性和使用上，而结果不均等主要体现在财富占有量的差异上。导致不均等以及加剧不均等的根本原因是劳动生产率的提高。伴随着技术变革、全球化、金融深化、教育、就业制度以及税收和转移支付政策等方面因素的综合作用，机会不均等愈加扩大，进而引起财富不均等的加宽。

不均等与经济增长呈现一种倒U的关系，一定程度的不均等可能不是一个问题，因为它鼓励人们去超越、竞争、储蓄和投资，从而在人生中处于领先位置，进而间接促进经济增长。但是，高位和持续的不均等，会对经济、政治和社会都产生极大危害。不均等会抑制投资，并通过引发经济、金融和政治不稳定来抑制增长。越来越多的证据表明富裕阶级影响力的上升和低收入群体和中产阶级停滞的收入与危机具有因果效应，导致金融危机，例如2008年美国次贷危机。而巨大的全球不均等会对宏观经济和金融稳定性带来挑战，进而影响增长。不均等不仅仅会抑制增长，还会导致低劣的政策选择。例如，它将引发强烈抵制促进增长的经济自由化和刺激保护主义者反对全球化和市场经济改革。

三、不均等的发展趋势及应对策略

报告指出，过去几十年多数发达经济体、新兴经济体和发展中国家（EMDCs国家）的不均等都提高了，表现为建立在大量发达经济体和EMDCs国家样本计算的以收入基尼系数（数值为0时所有人有相同的收入，数值为1时一个人占据所有收入）衡量的总（市场）收入不均等和净收入（税收和转移支付后的收入）不均等数值的相对上升。通过分析不同收入群体收入份额（百等分、十等分或五等分）的变化，报告阐述了发达经济体和EMDCs国家的富裕群体、中产阶级和低收入群体收入份额变化趋势、潜在原因和表现以及对经济增长的影响。伴随着许多新兴经济体中产阶级快速增长和发达经济体高收入者更趋集中，多数发达国家和许多新兴经济体的不均等加宽了。报告认为不均等加宽的原因包括技术进步、贸易/金融全球化、金融深化、就业制度变化、再分配政策和教育，而不均等的结果体现在收入和财富更集中在富裕群体、中产阶级挤出效应以及各个群体在享受教育、医疗服务、金融服务的差异。在实证分析的基础上，IMF的报告提供了政策建议，涵盖再分配政策、教育政策、培育更包容的金融和完善就业政策。由于不均等的动因及其影响在不同国家和不同群体存在差异，因此解决不均等没有“一刀切”的办法，应当“因国施策”，恰当的政策应该随国家变化而变化，同时也需要考虑一国特定的政策和制度环境，以及能力和实施限制。

四、税收对降低不均等的重要作用

上述IMF报告对于税收在降低不均等中的积极作用予以高度评价，认为“通过税收和转移支付制度的再分配对于多数国家而言是同增长正相关的”。IMF报告指出通过税收和转移支付制度的再分配政策对于多数国家而言是同增长正相关的，仅在最极端的再分配国家呈负相关，因此再分配政策可以作为降低不均等的重要抓手。再分配政策通过更加有效和累进的税收制度和提高针对性政府开支实现降低不均等。在发达国家和新兴市场和发展中国家，累进税和社会转移支付的规模和累进性存在差异。以往，发达经济体通过公共政策降低不均等，主要包括累进税和社会转移支付（如公共退休福利）。然而，许多发达经济体发现当前的净收入不均等提高了，表明现有应对上升的总收入不均等的税收和转移支付制度存在不足。在新兴市场和发展中国家，有条件的现金转移支付成为资源分配向低收入群体倾斜的重要政策工具。税收制度也能影响收入组合，通过制定更低税的补偿优惠，进而提高可支配收入。例如，资本利得的税率往往比其他收入的税率低，在一些国家甚至不征税。恰当的政策的本质取决于潜在动因和国别政策及制度设定，应当根据不同的国情“因国施策”，充分发挥税收在降低不均等中的重要作用。

五、IMF最新研究成果对税制改革的借鉴意义

基于报告的研究成果，结合我国当前实际情况，应当坚持“效率优先，兼顾公平”的原则完善税收政策，充分发挥税收对降低不均等的积极作用。

首先，应当针对教育、医疗、金融等行业实施鼓励向中低收入群体提供服务的税收优惠政策。不均等最先体现在机会的不均等上，积极的税收政策应当降低不同群体在获得机会上的不均等。通过制定加计扣除、优惠税率、减免税款等税收优惠政策鼓励教育行业向中低收入群体提供更高的受教育机会、医疗行业向中低收入者提供更优质的医疗服务、金融行业向中低收入者提供信贷支持和其他金融产品，让中低收入者能够获得更多的机会，从而提高这些群体的收入，实现降低贫困率和不均等的目标。

其次，应当结合不同税种的特点优化税收政策。税收制度中各税种对收入分配的调节作用有着不同的功能和机制，就我国而言，流转税有利于效率，所得税有利于公平，而财产和行为税则可以对结果不均等加以调节。通过调整消费税税目、提高奢侈品消费税税率，设置更累进的所得税税率（例如，减少税率级次，从目前的七级累进调整为四级累进并设置适当的级次）、合理扩大税前扣除项目（例如增加子女的教育费、抚养费等扣除项目）和出台不同收入群体差异化税收优惠政策，以及适时、适当的开征遗产税和财产税对居民的存量财产进行征税等综合性税收改革，能够在更大程度上平衡不同群体的收入和财富，从而降低不均等。

第三，应减少税收漏洞和逃避税机会，完善信用体系，提高税收遵从度。任何税收政策的实施，都需要尽可能防范税收漏洞和逃避税行为。目前我国税收征管制度和水平依然不高，征管问题较为突出。同样的，过高的税收负担也会导致逃避税行为增加。因此，有针对性的减免税款，以及适当的缩小税率级次差距可以一定程度上减少偷逃税行为。此外，我国目前对于税收逃避税行为的处罚力度偏轻，要增加逃避税的机会成本，加大惩处力度，重点是高收入群体的逃避税行为，完善税收信用机制并提高违法成本，能够增强高收入群体的税收遵从度，进而提高高收入群体的税收贡献度，达到降低不均等的目的。