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二、背景：制度环境与理论支撑 1.评价税收征管制度的标准，应该具有可操作性。西方国家评价税收征管制度标准之所以弃用征收成本和税收成本，原因有二：一是征收成本只与征管机构的效率有关。一般地说，间接税通常较直接税的征收成本低，大企业和公司纳税人的征收成本较中小企业的低。因此，有些国家征收成本低是以放弃对部分小企业或小额纳税人的管理为代价的。 所以，征收成本只能说明一国或一个地区在取得特定时期税收收入时所花费的代价和征管机构的效率，并不能全面评价税收征管制度的优劣。二是税收成本意指征纳双方在征税和纳税过程中的总花费，在量上等于征税成本，税法设计和保障成本加上奉行纳税成本。因为奉行纳税成本的范围相当广泛，比如纳税人填报或邮寄申报单花费的时间、寻求专业化服务的花费、诉讼成本等都在纳税成本之列，很难准确测定，其他成本也是较难测定。可见，一国的税收成本只能部分反映一国税收制度的效率，而不能评价税收征管制度的优劣。 2.以人为本是提高税收征管效率的思想基础。 西方国家对纳税人行为界定的出发点和根本立足点是纳税人，守法或不守法是以纳税人的意愿为制定标准，关注的侧重点是纳税人。因为纳税人是税收管理活动的主体，如果不认真确立和保障纳税人的地位并贯彻到具体工作中，纳税人的合法权益就得不到保证，纳税人在税收管理过程中就始终只能处于附属的和被动的地位，不可能有很高的依法纳税的积极性。可见，纳税人的地位及征税人在税收工作中对纳税人的态度直接影响税收的效率。纳税人遵从理论实际上倡导的是“菜单式”的管理模式。征税人在对纳税人实施管理时，对应“菜单”与具体纳税人做出分析，就可有的放矢。比如，同是遵从行为，自我服务性遵从、习惯性遵从和忠诚性遵从这三类是稳定型的遵从，只要辅之以相应的程序性的服务即可；而防卫性遵从、制度性遵从和懒惰性遵从这三种类型比较容易转变为不遵从，就应慎重对待，投入相应的人力、物力、财力，通过加强立法，简化表格和程序等措施，将不稳定的遵从纳税人转化为稳定的遵从纳税人；同理，对待不遵从税法的纳税人也要以尊重纳税人为前提，先分析原因，再根据原因寻找解决办法。如对程序性不遵从、无知性不遵从和社会性不遵从的防范就应在加大税收宣传力度和增强税法宣传效果方面人手。这样就能从根本上消除不遵从的原因，减少纳税人不遵从税法的行为，提高税收征管的效率。 3.为纳税人服务应该贯穿税收征管过程的始终。西方学者认为，税务管理当局应改进对纳税人的服务，促进纳税人照章纳税。税务部门应当让纳税人了解其权利和义务，并向他们提供持续的、公正的、有礼貌的和及时的服务。从理论上说，为照章纳税，公民必须有办法了解照章纳税的要求。最低限度，税务部门必须为公民提供照章纳税的适当渠道。 同时，无论公民的照章纳税水平如何，也无论税务管理人员的作用发挥如何，难免出现差错。税务部门应当让公民有接触政府并与之打交道的机会。再者，纳税人服务最基本的一点是传播信息，让公众了解税法规定的责任和义务。税务人员应当提供诸如条例、规定、决定和通告等方面的信息，以使照章纳税水平达到一个合理的高水平并尽量减少问题。 4.公共部门也可私有化。税务管理私有化并不意味着政府放弃对税收政策的控制，政府仍然拥有制定税法的排他性权力以及在税收全过程中检查、监督的权力，经过政府授权负责税务管理的公司或个人并不能自由设立税种，设计税率，而是要在政府的监督管理下负责一定的税务工作，比如纳税报表的印刷、分发、回收等。税务管理私有化的目的是为了提高效率。 三、启示：重构我国税收管理框架 西方学者目前在税收征管领域里的研究，涉猎范围广泛，学术成果显著。他们无论在研究内容方面，还是在研究方法上，都有许多值得思考和借鉴的地方。 1.构建完整的考评税收征管的指标体系，体现依法治税核心理念为了适应世界税收征管的发展趋势，我们必须构建一套体现依法治税理念的考评税收征管的指标体系，诸如，税务登记率、纳税申报率、税款入库率，涉税政策合法率、税收执法正确率、行政复议维持率、行政诉讼胜诉率、税收流失查控率等，以规范征纳行为，指导征管实践。 2.关注纳税人个体利益，提高纳税人遵从水平第一，应当建立以纳税人为中心的新型税收征纳关系。一方面，要明确纳税人和征税人是平等关系。在税收征纳关系中，纳税人是纳税主体，征税人是征税主体，其法律地位是平等的。在税收工作中要扭转以往的官僚作风，加强对征税人的约束与监督，作好为纳税人服务工作。另一方面，征税人在依法办税的前提下应尽可能使纳税人的遵从成本最小化。这可通过在税收征收管理的每一细节中加以体现：如在集中征收时段实行轮班制等。同时，要对纳税人的行为进行深入细致的剖析，根据纳税人的行为特点作出工作部署和方法改进，提高纳税人的税法依从度。第二，尊重和保护纳税人的个体利益，重视对税法遵从成本的研究和实践。政府在拟定税收政策时，必须把纳税人的遵从成本作为一个重要参数纳入考虑范畴，要尽可能使税收遵从成本最小化；政府应设立专门的机构并出资帮助和鼓励各学术团体和个人从事税收遵从成本研究，尽快解决税收遵从成本的度量等技术问题。 3.加强研究税收差距，鼓励纳税人照章纳税一是要根据纳税人行为对纳税人进行分类，既可将纳税人分为未注册者、未填报纳税申报表者、逃税者和拖欠税款者，又可根据纳税人所从事的经济活动，经营的地理区划、规模或法律地位等进行分类，分类管理的目的就是将有限的税收管理资源分配到不同种类的纳税人中，使税收管理更为有效。 二是充分利用举报者。建立一个有威慑力的检举系统，充分发挥公众对纳税人不照章纳税的监督作用。 如果税务管理能成功地造成一种强烈的预感，即不照章纳税，一经查出必将得到应有惩罚，也就是鼓励了照章纳税。三是建立一套涉及纳税人教育、信息等方案，帮助那些打算照章纳税的人根据法律履行其义务。纳税人教育应当涉及政府为什么需要税收，税收法律是如何制定的，一个有责任的公民如何参与税收管理等问题。 4.构建“服务型税务”，在理念、机制、方式等方面实现根本性转变为纳税人服务是现代税务管理的核心，适应这一潮流，我国税务行政要从原先的统治行政、管理行政逐步向服务行政发展。应该确立把纳税人视为“顾客”的思想观念，以“顾客”作为关注焦点，并努力为“顾客”服务。税务机关应努力构建“服务型税务”，在理念、机制、方式等方面实现根本性转变。首先要树立服务理念，要彻底改变计划经济时期那种强调命令、强调指挥、强调管制的思维定势，树立公众本位和社会本位的服务型思想，确立“让顾客满意”的观念，树立“服务型”的管理理念；其次要建立起一套能够保障服务职能落实的机制，从机制上实现管理模式从强制型向服务型转变；再次要优化服务方式，实现由文明用语、限时服务等浅层次服务向公平税收执法、简化办税手续等深层次服务转变，在服务手段上实现传统的面对面服务向依托信息化手段实现网络服务、专线电话服务等电子服务方式转变，同时注重引导和发展社会中介机构的作用，实现税务机关服务与税务代理服务相结合，构建完善的税收服务体系。 |
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