中国增值税改革：历程、特色与展望

　　二、中国增值税改革的十大鲜明特色

　　改革开放以来，我国经济面临着体制转型叠加发展转型的双重转型重任。我国增值税改革正是在这样大的历史背景下逐步展开和深入推进的。由于国情不同、条件各异、目标有别，我国增值税改革不同于世界其他国家，形成了非常鲜明的中国特色。概括起来，主要有以下十个方面。

　　(一)坚持党的集中统一领导

　　始终坚持党的集中统一领导是我国增值税改革的显著特征。党中央高瞻远瞩、审时度势、科学决策、把舵定向，对增值税改革的目标、原则和任务等都作出顶层设计，明确具体要求。比如，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》对财税改革作出部署，要求按照统一税法、公平税负、简化税制和合理分权的原则，改革和完善税收制度。1994年实施大规模税制改革就是按照党中央确定的这一原则要求进行的，并全面改革了流转税制。党的十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则，稳步推进税收制度改革。2010年党的十七届五中全会明确提出扩大增值税征收范围，相应调减营业税等税收。同年12月召开的中央经济工作会议首次正式部署增值税扩围改革试点工作任务，要求研究推进在一些生产服务业领域扩大增值税征收范围改革试点。正是因为有了党中央的集中统一领导，增值税改革才得以顺利进行并取得圆满成功。

　　(二)服务改革发展稳定大局

　　我国增值税改革在实现税制自我完善的同时，也在支持国家实施发展战略的过程中，服从和服务于改革发展稳定大局。比如1994年推行的增值税改革，不仅是改革传统流转税制的需要，更是为适应建立社会主义市场经济体制需要而作出的重要制度安排，是为市场机制在资源配置中起基础性作用创造良好税制条件。同时，为抑制当时我国基本建设投资过热和物价上涨较快现象，选择采取生产型增值税，以发挥生产型增值税抑制固定资产投资过热作用。为支持东北老工业基地全面振兴，2003年率先在东北地区实行增值税由生产型转为消费型改革，既是为完善增值税制度先行探路，也是税收支持东北地区全面振兴的重要政策手段。为支持中部地区崛起，缩小区域经济发展差距，2007年又在中部六省实施增值税转型改革。2012年为加快产业结构转型升级步伐，促进第二、第三产业高度融合，推动现代服务业高质量发展，再次以营改增为重要抓手，实现制度创新。我国增值税改革的每项重大举措，既是由当时所面临的经济社会发展大势所决定，也是国家实施发展战略、维护改革发展稳定大局需要增值税改革强力支持的结果。

　　(三)保障财政收入持续增长

　　增值税是我国第一大税种，收入增长弹性高，在保障财政收入持续增长方面具有不可替代的作用。1994年建立增值税制度基本框架时，就强调保持原税负总体不变，并选用了生产型增值税和较高水平的基本税率。进入二十一世纪，增值税历经转型、扩围、降率和全面实施留抵退税政策等多项重大改革。这些改革举措基本都以减税降负为特征。虽然制度性减税会带来增值税收入增长的减少，但通过制度性减税建立起来的现代增值税制度更加规范、简明、高效，更有利于充分发挥税收中性作用，促进经济高质量发展，因而能为增值税收入持续增长提供更加广阔坚实的税源。1994—2020年增值税收入年均增长17.9%，明显高于同期GDP的增速(13.2%)和税收总收入的增速(14.7%)。实践证明，改革开放四十多年来，增值税改革在保障财政收入持续稳定增长方面起到了中流砥柱和“压舱石”作用。这种重要作用不是通过拓宽税基、提高税率、减少优惠等制度性增税方式来实现，而是依靠建立更加科学完善的现代增值税制度、发挥增值税组织财政收入与市场经济发展的天然内在联系、构建税收经济良性互促机制来达到的。

　　(四)充分调动各方面积极性

　　增值税改革既涉及国家与企业和个人的收入分配关系，也关系中央财政与地方财政利益。在处理国家与企业和个人收入分配关系时，在增值税转型、营改增和深化完善等改革过程中，旨在降低市场主体和消费者个人增值税负担水平，以此调动企业生产投资和个人消费积极性。从增值税宏观负担率即增值税收入占国内生产总值比重的变化情况看，剔除营改增不可比因素，增值税宏观负担率总体呈下降之势，由2004年的6.9%下降为2022年的4.1%，下降了2.8个百分点。增值税改革在涉及中央财政与地方财政利益分配时，始终是按照合理兼顾双方财政利益，充分调动两个积极性的原则来处理。1994年增值税改革至2016年营改增全面推开前，国内增值税收入分配关系是：75%归中央，25%归地方，且地方超全国平均增速按1∶0.3系数返还，并以1993年为基数。体现的是在保地方既得利益并有一定增长基础上，让中央在增值税收入增量中得大头，通过增量多得来提高中央财政收入占比。营改增全面实施后，相应调整了中央与地方国内增值税收入分配比例，按各占50%的比例分享，提高了地方在国内增值税收入分配中的占比。表明增值税收入分配改革趋向有利于地方政府，对调动地方积极性起到了促进作用。

　　(五)实行减税为主

　　我国增值税改革四十多年来经历了多个重要发展阶段，除了税制建立初期保持原有总体税负基本不变外，其他几个阶段的改革都实行了制度性减税。比如2012年营改增试点坚持以所有试点行业增值税负担只减不增为原则，在彻底打通第二、第三产业增值税抵扣链条的同时，对营改增行业分设了11%和6%两档低税率，营改增所有行业增值税负担实现了只减不增目标。为应对国际金融危机和新冠疫情双重冲击，我国实施更大规模减税降费的积极财政政策。例如，2017—2019年又进一步简并、降低了增值税税率，同时将不动产进项税额分期抵扣改为一次性全额抵扣，并对部分行业增值税留抵税额实行退税，确保了主要行业税负明显降低、部分行业税负有所降低、所有行业税负只减不增。四十多年来，我国增值税宏观负担率总体上保持下降走势。随着2017年进入减税周期且力度不断加大，财政一般公共预算收入占国内生产总值的比重由高走低，即便在这种情势下，我国增值税改革依然坚持走制度性减税道路，目的就是不断减轻市场主体税费负担水平，增强其发展后劲，通过制度性减税发展经济，壮大税源，实现增收。

　　(六)改革“双轮”驱动

　　税制改革与税收征管改革是我国增值税改革“列车”的两个驱动轮，“双轮”驱动共同助推改革前行。1994年建立增值税制度初期，由于对税制改革和与之要求相适应的征管改革及技术手段认识不足，某种程度存在税制改革“单兵”突进现象，致使改革过程中产生了不少征管问题，特别是伪造、虚开增值税专用发票的违法犯罪行为相当突出。为迅速扭转这种不利局面，我国实施“双轮”驱动战略，在深化税制改革同时，一体推进与之相适应的征管改革，并大力强化科技兴税。1997年率先在沿海12个城市开展增值税计算机联网征管改革试点，探索运用现代科技手段加强增值税管理。2003年又在全国启动建设金税二期工程，逐步建立起防伪税控系统开票、抵扣联认证、计算机交叉稽核一体化的增值税征管系统。2003年7月推行增值税一般纳税人纳税申报“一窗式”管理模式，实现“票表稽核”。之后，又引进现代税收风险管理理念，利用税收大数据和先进信息技术开展增值税风险管理，提升增值税征管质效。税制改革与征管改革相互促进，既是汲取了增值税改革初期税制改革“单兵”突进带来的深刻教训，也是后期实施“双轮”驱动战略确保了增值税改革在我国不断取得成功的密码所在。

　　(七)采取渐进式策略

　　与世界上许多推行“一揽子”增值税改革方案的国家不同，我国增值税改革受所处时机和条件影响与制约，采取的是“渐进式”改革策略。比如，1994年为适应社会主义市场经济发展需要而建立的增值税制度基本框架，为抑制投资过热和提高“两个比重”，我国推行的是生产型增值税。又如，2004年开始实行的增值税转型，目的是进一步克服重复征税现象，大力刺激工业机器设备投资，不断推动技术进步。再如，2012年开始实行的营改增试点，意在推进供给侧结构性改革，促进经济结构转型升级，大力发展第三产业，全面打通第二、第三产业增值税抵扣链条，彻底解决重复征税问题。还如，2017—2018年为实现更大规模减税降费，实施跨周期逆周期的宏观调控，进一步完善增值税制度，减轻市场主体税收负担，增强企业发展活力，简并了增值税税率，降低了税率水平。经过几次逐步深入推进的重大改革，我国已建成了符合国际通行的“税基广、税率低、结构简、消费型”的现代增值税制度。增值税改革影响面广、情况复杂，“渐进式”改革因其震动小、步子稳、易调节、可掌控，从而成为我国增值税改革的基本策略。