中国增值税改革：历程、特色与展望

　　(八)试点先行

　　先行试点、总结经验、完善方案、全面推开(以下简称“先试点、后推开”)是我国增值税改革的基本方法和鲜明特色，也是改革取得成功的重要保障。1994年我国建立增值税制度基本框架前，就于1979年开始在部分城市和部分行业先行开展试点，不断总结经验，持续深化认识，为1994年在工业领域和批零环节推行增值税改革奠定了坚实基础。2009年增值税全面转型前，又于2004—2008年在东北三省和中部六省先后开展转型试点，检验了转型效果，发现了存在问题，完善了转型方案，为增值税在全国实行转型创造了有利条件。2016年营改增全面推行前，我国于2012年开始在上海和部分省市开展试点，并不断扩大试点行业范围。局部先行试点，既有助于检验改革成效，优化完善方案，为全面推广奠定基础，又有利于应对各种改革风险。四十多年来，我国增值税经历了多次重大改革，由于采取“先试点、后推开”的方法，每次改革都进展得平稳顺利，达到了预期目的。

　　(九)先改制后立法

　　纵观四十多年的增值税改革历程，我国走的是一条先改制、后立法的路子。1984年国务院颁布了增值税条例(草案)，确立了试点期间的增值税制度。之后又按照新的改革要求，多次修订了增值税暂行条例。长期以来，我国增值税改革之所以靠国家行政法规或部门规章的方式加以推动，是因为增值税改革涉及面广、情况复杂、影响制约因素多，增值税制度的成熟与定型相对漫长，改革之初难以立法。若仓促立法，不仅影响立法质量，而且可能会阻碍改革的持续深化。实际上，我国增值税改革推进到一定阶段时，国家立法机关就已着手增值税立法工作，并随改革的深化不断加快立法步伐。2009年12月14日全国人大常委会第35次委员长会议原则通过的《全国人大常委会2010年立法工作计划》将增值税法列入了2010年提请全国人大常委会初次审议的法律。2022年12月和2023年8月全国人大常委会两次审议增值税法草案，表明立法进程明显加快。随着我国完成增值税立法并正式颁布实施，增值税改革将进入一个国家法定新阶段。

　　(十)勇于自我创新

　　我国增值税改革经历了一个从与现代增值税制度相距甚远，到基本趋同的渐进发展过程。在这个过程中，我国充分借鉴了世界上增值税改革的成功经验与做法，广泛吸纳了现代增值税制度的一系列科学成分，包括征收范围覆盖广、税率档次少等，从而构建起了符合国际通行做法的我国现行增值税制度。在借鉴国际经验的同时，我国增值税改革又立足本国实情，坚持从实际出发，勇于自我创新，表现在：税制模式的选择不是简单地照搬照抄国际上通行的消费型模式，而是考虑现实条件和可能，选择更适合当时需要的税制模式;改革策略采取“渐进式”而不是“休克疗法”;改革方法是“先试点、后推开”;改革利益分配走的是一条以减税为主的、让纳税人有更多获得感的轻税道路。在课征范围上实行全覆盖，把国际上普遍认为难以课征增值税的金融业也一并纳入;在进项税额抵扣上，对部分特别需要扶持的行业如先进制造业以及生产、生活服务业，实行加计抵减政策;等等。凡此种种，使得我国增值税改革注入了不少“中国元素”，一定程度打造出了世界增值税改革新样本。

　　三、我国增值税改革的展望

　　经过四十多年的改革发展，增值税已成为我国第一大税种，在筹集财政收入、促进市场经济发展中发挥着不可替代的作用。增值税改革历程非凡、特色鲜明，成为改革开放以来我国税收改革与发展进程中最为抢眼的独特标识。展望未来，我国增值税改革应从以下几个方面着手。

　　(一)在改革取向上，应最大限度体现税收中性原则，为使市场在资源配置中起决定性作用创造良好的税制环境

　　公平税负、税不重征是市场机制充分高效配置资源的重要基础和必要前提。增值税改革尚需在以下几方面着力。一是税率尽可能简并，实行两档乃至单一税率。比如，把现行6%和9%两档低税率统一提升到10%，把13%的基本税率下调至10%，实行单一的10%税率。二是在增值税两类纳税人划分上，取消按征收率课征增值税的小规模纳税人，一律作为一般纳税人对待。随着金税工程的不断升级完善，增值税征收管理信息系统完全可以覆盖到所有增值税纳税人，并对其按规范化的增值税计征方式管理。销售额达不到起征点的免征增值税，以解决现行增值税纳税人按一般和简易两种计征方式缴税，实际执行两套增值税制度问题。三是逐步取消增值税优惠政策。过多的增值税优惠政策干扰了市场机制的正常运行，影响了资源的有效配置。保持增值税中性，必须改变现行增值税发挥调节杠杆作用的做法，促使其重归筹集财政收入基本职能的轨道。四是在进项税额抵扣上，取消对部分行业或项目实行加计抵减政策。加计抵减不仅破坏了进项税额抵扣的真实，有违税负公平原则，而且给增值税管理带来了极大风险，容易诱发增值税发票虚开骗抵违法犯罪行为。

　　(二)在改革方式上，坚持税收法定原则，通过国家立法形式推进改革

　　税收法定是处理国家与企业和个人收入分配关系的根本准则，是现代税收文明的题中之义。只有通过国家立法形式改革税制，才能增强改革的法定性和权威性，才能确保改革的稳定性和严肃性。党的十八大以来，全面推进依法治国已成为我们党治国理政的基本方略。依法治国必须体现到方方面面，税收也不例外。因此，必须加快增值税立法步伐，尽早制定颁布增值税法，把增值税改革体现的分配关系纳入法治轨道。今后无论是税基调整还是税率等变动，都应由国家立法机关通过制定法律方式加以决定。

　　(三)在改革成效上，应巩固增值税第一大税种地位，充分发挥其筹集财政收入的基本职能作用

　　四十多年来，在我国税制结构中，增值税的地位呈波浪式发展。增值税从无到有，收入规模由小到大，逐步成为我国第一大税种。社会上普遍认为，我国间接税占比过高，应降低间接税比重，相应提高直接税占比。增值税虽属间接税，但与传统的间接税有很大区别。首先，增值税具有中性特征，能够顺应市场经济发展需要，对提高市场配置资源效率具有重要促进作用。其次，增值税筹集财政收入作用显著。增值税的税基广阔，从而为保障财政收入持续稳定增长打下良好的税制基础。最后，现行税制下，间接税占比较高并不代表税制结构不优化。现行间接税中增值税占主要地位，从而使得现行效率型的间接税有别于传统的以重复征税为明显特征的低效型的间接税。某种意义上，增值税带有准所得税性质，能有效兼顾促进经济增长、提升发展质量的效率功能和高效筹集财政收入的聚财功能，是优化了的现代间接税。这种以增值税为主体的新型间接税，并非一定要人为地降低其在税制结构中的占比。即使要降低，也应随着经济高质量发展，通过所得税等直接税的自然快速增长来实现。

　　(四)在收入分配上，应坚持生产地征税原则，努力促使增值税收入分配均衡合理，同时适当提高省以下地方政府分享比例，增强其财政自给能力

　　四十多年来，我国增值税一直坚持生产地征税原则，即按企业所在地征收增值税，收入按照中央与地方分享比例分别划入中央库和地方库。由于增值税应税产品从生产到批发、零售一般要经过多个环节，因此，按生产地原则征收增值税，使得不同环节和区域的企业都可向当地政府缴纳本环节增值税，能够较好地保障企业所在地政府财政收入，增值税收入分布相对均衡。此外，增值税收入分配不仅对中央财政收入举足轻重，而且对地方各级财政收入也至关重要。目前，我国增值税收入分配呈“倒三角形”。这种分配格局虽有利于增强中央和省级政府的宏观调控能力，但分享比例过于向上倾斜，不利于保障市县两级财政的基本需要以及增强其自我平衡能力，容易形成市县政府靠上级财政转移支付过日子的依赖型财政。进一步深化完善增值税改革，必须理顺中央与地方以及省以下地方各级政府的增值税收入分配关系，适当提高地方分享比例。在地方分配比例中，又要适当提高市县两级的分享比例，以增强地方财政收入的自给率。

　　(五)在改革策略上，应不断增强系统思维，尽可能采取“一揽子”改革方案，争取改革效应最大化

　　增值税改革是系统工程，理想化的增值税改革宜“一揽子”推进，一步到位。“渐进式”的分步实施改革虽能较好地把控改革风险，但也会产生不必要的相互摩擦和掣肘，不利于最大限度发挥增值税的作用。例如增值税制度初步建立时，由于课征范围有限和实行生产型增值税，抵扣链条不完整，重复征税问题依然突出，降低了制度运行效率。进一步改革增值税，宜对标科学的增值税制度，对需要进一步深化改革和完善的地方，应坚持系统思维，通盘考虑，尽可能制定“一揽子”改革方案，整体推进，一步到位，争取取得最大的改革效应。

　　可以预见，通过不断改革完善，未来我国增值税制度将更加科学、公正、简明、高效，最终形成一个税制更加统一、要素更加法定、税负更加合理、征纳更加高效，更加适应社会主义市场经济发展需要的具有中国特色的更为先进的现代新型增值税制度。

　　作者：朱江涛(国家税务总局广东省税务局)

　　(本文为节选，原文刊发于《税务研究》2024年第2期。)

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　　朱江涛.中国增值税改革：历程、特色与展望[J].税务研究，2024(2)：52-59.