刘剑文：税收立法不应再设整体性授权

　　今年全国两会期间，税收立法权回归全国人大这一老话题再次激起波澜。对此，北京大学法学院教授刘剑文在接受财新记者专访时表示，目前全国人大及其常委会制定税收法律的条件成熟了，其自身也具备相应能力。
　　
　　他同时提出，在终止对国务院授权时，需做好衔接工作；废止授权后至新法律出台前，若需修改现有税种须以减轻税负为原则，若要开征新税种应由全国人大或其常委会立法；往后授权更应强调个别的、具体的，而非整体性的授权。
　　
　　3月9日，来自山东团的全国人大代表赵冬苓表示，她已将《关于终止授权国务院制定税收暂行规定或者条例的议案》正式上交大会议案组。在此前后，该议案及相关提议引发社会广泛关注。
　　
　　立法授权溯源　　
　　终止授权国务院制定税收暂行规定或条例一说，背景可溯至上世纪80年代。1984年9月的六届全国人大常委会七次会议，通过关于授权国务院改革工商税制，发布有关税收条例草案试行的决定。次年，六届全国人大三次会议做出另一项更广泛的授权，即国务院可在经济体制改革和对外开放方面制定暂行规定或条例。两次授权随后延续20余年。
　　
　　2009年6月，十一届全国人大常委会第九次会议通过决定，废止1984年对国务院的授权。1985年的授权则保留至今。
　　
　　2000年出台的《立法法》，则明确规定涉及税收的基本制度只能制定法律，尚未制定法律的，全国人大及其常委会可授权国务院对其中部分事项先制定行政法规。部分人士将此视为1985年授权立法仍在延续的证据。
　　
　　今年全国两会上，全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰在答记者问时即称，《立法法》第八条规定全国人大专属立法权的范围，税收立法是人大权力，但人大可以授权。1984年和1985年全国人大就授权国务院在税收、改革开放、经济改革等方面制定行政法规。1984年的授权决定已废除，1985年的授权决定现在依然有效。
　　
　　但也有观点认为，按新法覆盖旧法的原则，《立法法》的出台实际上已废止1985年全国人大对国务院的授权，只是现实中并未严格执行。对此，刘剑文表示不完全赞同。他认为，按《立法法》规定，全国人大及其常委会还是可以授权国务院制定行政法规。如果授权已废止，也就不可能出现2009年全国人大常委会废止1984年的授权一事。
　　
　　他指出，问题在于《立法法》颁发之时留下的“尾巴”，即没有说明如何处理1984、1985年对国务院的两次授权，以致讨论至今未息。
　　
　　此间多有专家提出，全国人大授权应有时间、范围限制。信春鹰3月9日则回应称，什么时候收回授权，“还要认真地研究、分析大家的意见，在适当的时候能够考虑这个问题，具体没有路线图，也没有时间表”。
　　
　　《立法法》规定，待授权立法事项经实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人大及其常委会及时制定法律；法律制定后，相应立法事项的授权终止。
　　
　　刘剑文向财新记者分析称，目前全国人大及其常委会制定税收法律的条件成熟了，其自身也具备相应能力。
　　
　　如何终止授权？　　
　　如何终止1985年对国务院的授权决定？刘剑文提出两种途径：一是通过全国人大常委会清理法律的形式，直接废止授权决定；二是加快立法步伐，抓紧时机将现有税收法规条例及时上升为法律，间接废止。
　　
　　他同时指出废止授权的注意事宜：首先，即便废止了1985年的授权，也不意味国务院制定的行政法规都终止了。“我们需要承认已有的、在实践中仍起作用的税收行政法规的效力，直至全国人大或其常委会制定新法律来替代为止，否则会出现税法实施的空档。”
　　
　　同时需注意，新法律出台之前，按照1985年授权决定制定的税种中，如果有一些法规条例落后于形势、需要修改，国务院有权力修改，但修改中需以减轻纳税人负担为原则；如果要开征新税种，如环境税和遗产税，则应由全国人大或其常委会立法，若其觉得条件不成熟，也可授权国务院。
　　
　　其次，即便废止授权，全国人大及其常委会还是可以继续授权国务院制定税收方面的暂行条例、先行先试。只不过按《立法法》规定，授权应是个别的、具体的，而非整体性的，不能像1985年的授权那样。
　　
　　关于税收立法问题，全国政协委员、清华大学经济管理学院教授李稻葵认为，全国人大不能太早立法，“一刀切”立法可能会产生问题。他认为，合理的方式是由全国人大常委会划定统一的粗线条杠杆，后授权国务院，由国务院再授权给各地方政府，各地因地制宜进行试点。之后根据试点结果形成国务院条例，再逐步形成全国性法律。
　　
　　但《立法法》已作出明确规定，全国人大及其常委会可授权国务院制定行政法规，但被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。
　　
　　目前中国18个税种中，仅个人所得税、企业所得税、车船税3个税种由全国人大及其常委会制定税收实体法律；而增值税、消费税等14个税种和关税，均由国务院制定税收条例。2012年，这15个税种的收入合计占近全国税收总收入的75%。

　　相关链接：收回税收立法授权没有路线图、时间表　　
　　（中国税务报 厉征）在今年全国“两会”上，有不少全国人大代表和政协委员以“税收法定”为由提出全国人大应终止对国务院制定税收法规的授权，还有部分全国人大代表向大会提出了这方面的议案。日前，全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰在回答记者提问时表示，全国人大在收回税收立法授权方面没有路线图，也没有时间表。
　　
　　“我们都关注到最近一段时间以来媒体和专家对税收法定问题讨论的特别多，特别活跃，同时也注意到在本次人大会议上，有代表团已将此作为议案正式向大会提出。”信春鹰说。
　　
　　税收法定指由立法者决定全部税收问题的税法基本原则，包括税种法定、税收要素法定、程序法定等。立法法第八条和第九条明确税收立法属于全国人大专署立法权范围，人大可以授权国务院根据实际需要对尚未制定法律的税收事项先制定行政法规。全国人大于1984年和1985年授权国务院在税收等方面制定暂行规定或条例。目前，1984年的授权决定已被废除，1985年的授权决定依然有效。
　　
　　“至于什么时候收回这个授权，我们还要认真研究、分析大家的意见，在适当时候考虑这个问题。具体来说没有路线图，也没有时间表，但是我们会回应公众的关注。”信春鹰说。
　　
　　在记者会上，全国人大常委会法制工作委员会副主任郎胜就未来5年立法规划回答记者提问时表示，要按照税收法定原则，不断总结这些年在税收领域取得的改革经验，把现行税收暂行条例上升为法律。
　　
　　据记者了解，1984年全国人大常委会授权国务院在实施国营企业“利改税”和改革工商税制过程中拟定有关税收条例，以草案形式发布试行。2009年，十一届全国人大常委会第九次会议废止了这项授权决定。1985年全国人大授权国务院对有关经济体制改革和对外开放方面的问题，必要时可以根据宪法，在与有关法律和全国人大及其常委会有关决定的基本原则不相抵触的前提下，制定暂行规定或者条例，并报全国人大常委会备案。目前，该授权决定仍然有效。