我国税务执法风险的成因及防范

　　(三)构建精确的税务执法裁量基准

　　在统计到的1357份行政判决书中，税务机关因执法内容不合理而被起诉的比例最高，基于执法内容不合理而败诉的比例也较高，根源在于我国当前税务执法裁量基准不够精确细化。实践中税务机关主要依靠政策、经验与咨询专家相结合的方式制定裁量基准，欠缺科学性。本文认为，在智能化时代应积极借助科技手段以主观动机、客观结果、涉案金额、行为手段等因素为标准，设置税务执法裁量基准档位，将经验与科技有效结合，制定出科学的、可操作的税务执法裁量基准。第一，在制定与税务执法相关的法律规范时，不仅要有顶层框架设计和法律原则的确立，也应该细化相关法律规则。第二，当税务执法相关法律规范无法细化时，行政机关应依据法律规范就实际情况制定实施细则。第三，税务机关应针对执法过程中出现的重大、复杂、疑难案件，适时制定出指导意见。总之，在智能化时代，我们应借助科技构建精确的税务执法裁量基准，加强对税务执法自由裁量权的制约。

　　(四)建立税务执法案例指导制度

　　我国的税务执法裁量基准不够精确和细化，执法人员在执法过程中多依据政策或经验执法，这就导致在实践中极易出现执法越权、执法内容不合理以及执法违反法定程序等现象。为此，本文认为可仿照其他行政执法领域的案例指导制度，就税务执法领域建立案例指导制度，做到有的放矢。第一，注重筛选出类型相似又具有个案差异性的案例。案例指导制度既要体现类案相同处理，又要体现不同案件处理的差异之处，从而为税务执法提供范本。第二，注重税务执法裁量和执法程序的案例指导。我国尚未制定统一的“行政程序法”，税务执法领域的程序机制并不健全，同时税务执法裁量空间较大，这就容易在内容是否合理、程序是否完善等方面产生争议。因此，我国的案例指导制度应着重围绕自由裁量权的行使和必要程序的遵守两方面展开建构，合力解决执法内容和执法程序不规范问题。第三，注重案例指导的统一性和规范性。税务执法案例指导制度的统一性，有助于税务机关统一执法尺度，了解执法过程中的基本要求，提高执法质效，避免出现执法内容不合理的情况。税务执法案例指导制度的规范性，有利于税务机关进一步把握执法行为的合法与违法、合理与不合理的界限，规范日常执法行为，从源头上减少程序违法或内容不合理等问题。

　　(五)构建税务执法协同治理机制

　　从规范上看，我国当前税收法律体系还不够完善，税收法律规范与其他法律规范在衔接上存在一定问题。从职责上看，税务机关实现“征管查三分离”后，征收部门、管理部门与稽查部门之间的衔接还不够紧密。从税源管理上看，由于缺乏统一的标准，税源管理不到位，各部门之间在税源管理上处于信息孤立状态。为防范上述问题所产生的税务执法风险，应注重从以下两个方面完善税务执法协同治理机制。一方面，实现“税务机关+X”的多部门联合执法。税务执法牵扯到行政许可、行政处罚、行政强制、行政确认、信息公开等诸多行政行为，因此需协同财政、市场监管、公安、教育、社保、银行等各个部门，形成联合执法网络，加强税务部门与其他部门之间的配合与协同治理。另一方面，建立信息共享制度。在新时代，构建税务执法协同治理机制最重要的是建立信息共享制度。我国当前的信息系统建设尚缺乏统一规范，实践中的信息共享程度低，这给税务执法带来了风险与挑战。未来我国可借助成熟的科学技术，加快税务领域的信息共享制度建设，为税务执法的协同治理提供便利。

　　作者：

　　游伟 (西南财经大学法学院)  　王崇鑫 (西南财经大学法学院)

　　(本文为节选，原文刊发于《税务研究》2022年第8期。)

　　欢迎按以下格式引用：

　　游伟，王崇鑫.我国税务执法风险的成因及防范：基于238份税务机关败诉行政判决书的分析[J].税务研究，2022(8)：64-69.

税收执法风险的成因及规避 <中国税务报 2009年4月 杨继元 刘虎>

　　税收执法风险是税务干部在执行国家税收法律、法规、政策的过程中，因种种原因发生违法违纪行为，从而受到国家法律、行政法规的责任追究和惩罚的风险。

　　一、税收执法风险产生的原因

　　1.政策原因。主要表现在四个方面：一是政策复杂化。现行税收法律法规和规章中，法律所占比例较少，大多是规范性文件，即通常我们所说的税收政策。全国每年都有数千个规范性文件出台，并且这些文件的互通性不强，导致文件多、规定多，税收政策趋于复杂化，在执行过程中甚至有冲突的现象。二是一些政策的制定，与实际操作具有一定的差距。三是政策传达不到位。目前许多政策出台后，就挂在网页上，很少组织专门的学习。一部分税务干部对政策的学习和理解效果不理想。四是各地制定的各种实施办法和操作规定常常忽视对税务干部职工的保护。这容易造成法律上的缺陷，一旦出现问题，就会引发税收执法风险。

　　2.外部环境原因。主要表现在三个方面：一是地方政府对税收工作的干涉。当前，一些政府部门对税收法律规定不甚了解，出台一些与现行税法规定冲突的税收优惠政策，干预了税收执法。对此，税务部门往往难以应对，出现问题就要承担相应的责任。二是税收立法与我国法律体系之间仍存在不协调的地方，使税法与其他法律法规的衔接不通畅，造成相关部门协税护税意识不强，税法实施效力减弱，形成执法风险。三是人情关。目前法治理念还没有完全深入人心，一些人在法与理、法与情等方面还存在模糊认识。说情仍然是一种普遍现象。这也是税收执法风险的一个成因。

　　3.内部原因。主要表现在三个方面：一是部分税务干部特别是一线执法人员对税收政策的理解不深不透，不能严格执行税法规定，在一定程度上还存在凭经验办事的问题。二是重实体、轻程序的现象依然存在。一些税务干部在执法程序上出现偏差。三是一些税务干部政治思想素质不高，工作责任心不强。有的甚至随意执法、滥用职权，这是导致执法风险的重要因素。

　　二、税收执法风险存在的主要环节和表现形式

　　对执法一线人员来说，税收执法风险主要存在于三个环节：一是以增值税发票为中心的各个环节，二是税收管理环节，三是税务稽查环节。

　　对各级领导而言，税收执法风险主要存在于两项工作中：一是决定重大事项，二是审批税务事项。对这两项工作，各级领导都应该慎重对待。比如，一些地方为图省事，偏爱对企业所得税采取核定征收的方式。但这种方式容易引发较大的执法风险，导致少缴税款。因此，税务部门对财务健全的企业，应该推行查账征收，而且要把查账征收作为一个重要工作，大力推行。

　　三、规避税收执法风险的意义

　　一是稳定干部队伍。税务干部队伍的执法风险得不到应有的防范和化解，必然会挫伤执法人员的信心和工作积极性，严重影响税收执法队伍的稳定。通过防范和化解税收执法风险，可以保障税务干部的执法安全，有利于工作的开展。换个角度讲，这可以切实维护税务干部的切身利益，促使他们不断提高工作能力，确保不犯或少犯错误，进而稳定整个税务干部队伍。

　　二是树立部门形象。防范和化解税收执法风险，就要求广大税务干部时刻保持执法风险意识，做到正确执法、文明执法，在此基础上积极优化纳税服务，努力化解征纳矛盾，促进和谐征纳关系的建立和完善。这样做，税务干部自身的形象、税务执法形象和整个税务部门的形象将会得到进一步提升。

　　三是提高征管质量。税务部门和税务干部只有增强执法风险意识，才能努力提高自身业务水平和工作责任心，做到科学化、精细化管理，有效提高征管质量，确保税收收入足额及时入库。

　　四是推进依法治税。依法治税是税收工作的灵魂。作为税务部门的执法人员，只有认真执法、严格执法，才能贯彻落实各项税收政策，有效降低执法风险。因此，防范和化解税收执法风险，也是依法治税的要求。通过规避税收执法风险，能够促进依法治税。

　　四、规避税收执法风险的途径

　　1.思想上高度重视。各级税务部门要把防范执法风险作为一项重要工作来抓，努力为基层执法人员创造一个良好的执法环境，确保税务干部的执法安全。

　　2.强化教育培训。一要强化对税务干部的法治教育和警示教育，使税务干部逐步树立起依法行政意识。二要加强税收法律法规和业务知识的学习培训，稳步提高干部的整体业务素质，使其掌握各种税收法律法规和规范性文件的实质内容和执法程序，具备良好的执法素质，避免过错执法行为的发生。三要加强思想政治建设和职业道德教育，进一步增强干部职工的工作责任心。

　　3.加强监督管理。一要强化税收执法行为的事前监督。对规范性文件的制定，要统一把关，避免与税收法律冲突，引发执法风险。发现问题，要及时纠正。二要强化执法行为的事中监督。认真执行集体审批制度，科学民主决策。三要加强执法行为的事后监督管理。强化税收执法监督检查，加强对容易产生问题的环节的监督，防范和制止各种违法乱纪行为的发生。

　　4.重视制度建设。建立健全各项工作制度，使各项工作都能够在制度的规范下运行，避免决策时拍脑袋、想当然。同时，加强上下级沟通，注意多向上级汇报，切实做到下情上达、上情下达，确保政令畅通。

　　5.搞好部门协作。积极加强与司法、公安、工商、海关及金融机构的协作配合，依法推进综合治税工作，进一步优化税收执法环境。

　　杨继元：甘肃省国税局局长 刘虎：甘肃省国税局总会计师