转移支付将以“一般”为主“专项”为辅
来源：安徽税务筹划网
作者：安徽税务筹划网
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时间：2008-09-10
摘要：转移支付将以 一般 为主 专项 为辅 解读人：财政部财政科学研究所副研究员 李成威 采访人：中国税务报记者 厉征...
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解读人：财政部财政科学研究所副研究员 李成威
采访人：中国税务报记者 厉征
国务院办公厅转发的《关于2008年深化经济体制改革工作的意见》指出：“要进一步理顺中央与地方的财力和事权关系，完善转移支付制度和省以下财政体制。”
那么现阶段改革并完善转移支付制度有哪些必要性？在制订完善转移支付制度的方案时重点考虑哪些因素的影响？改革和完善转移支付制度具体从哪些方面入手？财政部财政科学研究所副研究员李成威就这些问题作了解读。
现行转移支付制度已不适应经济社会发展形势
李成威：财政转移支付制度是在1994年分税制改革时建立起来的，近年来随着人们对公共服务的需求不断增加，以及中央基本公共服务均等化战略的不断推进，转移支付规模持续快速扩大，2006年达到1527亿元，是1995年的72倍多，年均增长45%以上，其中绝大部分用于财政较为困难的中西部地区。2007年全国一般性转移支付高达2505亿元。
虽然近年来转移支付规模逐年扩大，但转移支付缺乏总体设计，结构不够合理。一般性转移支付规模偏小，专项转移支付项目过多，通过清理整合，目前专项转移支付项目仍有近180个。
这种转移支付不均衡的现象原因有三：
一是近年来财政体制改革重点已转移至农村公共产品供给制度、调整收入分配关系、加大环保力度等方面，这就要求中央和省级政府加大向下的转移支付力度，而现行的转移支付制度并不能科学界定一般性转移支付和专项转移支付负责的事权范围。
二是我国是一个单项事权由多个部门履行和完成的国家，且每个部门都在力争使本部门预算最大化，因此不可避免地出现了转移支付政出多门、流向失控的问题。
三是伴随着制度调整、改革着力点的变化、公共事务的增加以及经济发展外部性的强化，转移支付规模、结构、流向等的因素已发生了明显的变化。因此，现行的转移支付制度已无法适应当前经济社会的发展变化，亟待改革完善。
完善转移支付制度要以基本公共服务均等化为指针
李成威：完善现行转移支付制度包含制度结构和政策着力点两方面调整内容。这种调整既要考虑如何适应现行外部制度环境，又要考虑可能的体制变动趋势和社会经济发展格局的变动。因此，制订转移支付完善方案要充分考虑四方面因素的影响：
基本公共服务均等化战略的推进。不论是寻求财力的均等，还是享用服务类别的区域间、阶层间的均等，都要求扩大转移支付规模、调整转移支付结构。因此，完善转移支付必须认真研究清楚基本公共服务均等化战略推进的时间表、均等化类别顺序和均等化水平标准。
主体功能区建设。主体功能区建设触及社会保障、环境保护、土地管理、投资管理等政府间权限的划分，这不可避免地会对政府间的转移支付提出新的要求。如对限制开发区和禁止开发区的转移支付究竟应由哪级政府负主要责任，是否继续给予开发区专项转移支付等。
可能发生的行政管理层级变动。省级政府实际上已在探讨改革政府层级设置，模式一是通过减少财政层级来推动行政层级的减少，如推行省管县、乡财县管；模式二是扩权强县试点，由省级政府直接管理试点县。政府层级的多少将直接决定转移支付的对象确定、方向选择和结构配置。假设地方政府行政层级或财政层级改为省、县两级，那么中央对地方的转移支付就具备直接下达到县的条件。
经济发展水平。现行转移支付保障范围和水平是以上世纪90年代后期的经济发展水平为依据确定的。随着经济的持续高速增长，很多原来经济欠发达的省份现在的经济发展水平和财力水平已发生了根本性变化，财政收入水平的普涨，客观地要求中央和省级政府重新核定转移支付结构和标准。
建立以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的转移支付体系
李成威：结合现行转移支付制度基本框架特征，完善转移支付制度可从以下几个方面入手：
逐步建立以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的转移支付体系，促进地区间财力均衡分配和基本公共服务均等化。
完善一般性转移支付制度，拓展一般性转移支付的内涵和外延。既要增加无条件的、地方政府可以统筹安排使用的一般性转移支付规模，也要将具有一定政策导向作用、数额相对固定的专项转移支付归并到一般性转移支付中。
清理整合现有专项转移支付。原则上不设立新的专项转移支付项目，确有必要时尽可能通过扩大已有的相近专项转移支付资金规模的方式解决。对到期的一次性项目以及根据宏观调控需要不必继续设立的项目予以取消或压缩，对重复交叉的予以整合。规范专项转移支付分配办法，尽可能按照因素法、公式法科学、合理地分配资金。
强化省级财政调节辖区内财力差异的责任，研究建立辖区内财力差异控制机制，加大向下的转移支付力度，形成合理的省以下横向、纵向财力分布格局，促进省以下财力均衡。
全面推进省直管县财政管理改革，减少管理环节，提高管理效率。对乡级财政管理体制实行分类改革，在经济较落后、收支规模不大的乡镇实行“乡财县管”。
中央和省级财政都要积极采取措施尽可能提前下达转移支付款项，至少要做到提前告知，既便于县乡财政统筹安排落实配套资金，提高预算编制的完整性，加强支出管理，也便于人大和审计部门进行监督。
完善专项转移支付配套办法。对于属于中央的事权，不再要求地方配套。对于需要地方配套的转移支付，逐步采取按项目配套或按类型配套等办法。
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