论我国的税收授权立法制度

二、1985年立法授权与《立法法》的关系
改革开放以来，全国人大对国务院做过两次税收立法授权。1984年9月18日，第六届全国人大常委会根据国务院的建议，决定授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行，再根据试行的经验加以修订，提请全国人民代表大会常务委员会审议[4]（下文简称“1984年授权决定”）。1985年4月10日，第六届全国人大三次会议决定，授权国务院对于有关经济体制改革和对外开放方面的问题，必要时可以根据宪法，在同有关法律和全国人大及其常委会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下，制定暂行的规定或者条例，颁布实施，并报全国人大常委会备案（下文简称“1985年授权决定”）。

“1984年授权决定”由全国人大常委会做出，内容仅限于工商税制改革和国企的利改税“。1984年授权决定”通过后，国务院据此发布了6个税收条例草案试行，内容涉及产品税、增值税、盐税、营业税、资源税、国营企业所得税。[5]“1985年授权决定”由全国人大做出，内容覆盖经济体制改革和对外开放的各个方面。“1985年授权决定”通过后，国务院制定了一系列税收暂行条例，未再以草案形式发布税收条例(草案)试行。1993年，随着增值税等税收暂行条例的实施，上述6个税收暂行条例(草案)同时被废止。

鉴于以上事实，2009年6月22日，第十一届全国人大常委会通过了《关于废止部分法律的决定》，“1984年授权决定”被废止。不过，“1985年授权决定”目前仍然有效，现行税收暂行条例，如《增值税暂行条例》、《营业税暂行条例》、《消费税暂行条例》等，都是以它作为法律依据的。在2013年全国人大会议上，赵冬苓等32名代表提交的议案，针对的也是“1985年授权决定”。

从内容上看，“1985年授权决定”十分广泛，覆盖经济体制改革和对外开放的各个方面。对于全国人大及其常委会尚未制定法律的事项，包括税收，只要国务院认为有必要，就可以制定暂行的规定或条例，颁布实施，无需经过全国人大或其常委会批准，报全国人大常委会备案即可。就常识而言，立法机关不分事情的重要性程度，概括地对政府进行立法授权，其妥适性确实值得质疑。从法治的视角看，此次授权的事项，有些会涉及公民财产的牺牲，应该列为法律保留事项，不宜授权给政府。毫无保留地概括授权，不符合法理。

《立法法》尽管强调，有关财政税收方面的基本制度，全国人大及其常委会有专属立法权，但同时又肯定了授权立法的存在。该法第九条规定：“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。《立法法》对授权立法的限制在于，首先，有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项，被排除适用授权立法。其次，要求授权决定明确授权的目的、范围。被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。

基于上述规定可以看出，财税基本制度不在禁止授权立法之列。因此，即便在《立法法》生效之后，只要满足授权的明确性原则和不得转授权要求，全国人大及其常委会仍然可以授权国务院制定税收行政法规。更何况，“1985年授权决定”发布时，国内尚无任何有关授权立法的规则，《立法法》生效于15年之后。我们既不能因为《立法法》允许授权立法，就认为“1985年授权决定”当然有效，也不能因为《立法法》有更严格的要求，而主张“1985年授权决定”违法。将《立法法》适用于“1985年授权决定”，用来评估改革开放初期全国人大是否有权进行立法授权，审查“1985年授权决定”和据此制定的税收行政法规的效力，明显是逻辑错乱。

《立法法》第四十八条本身要求，法律不得溯及既往。这也是法治原则的一般性要求。只有这样，才能使法律具有可预测性，成为人们自觉遵循的规范。不过，《立法法》毕竟对授权立法提出了新的要求，该法生效之后，虽然不影响“1985年授权决定”的效力，但是，对于该决定在内容方面的瑕疵以及实施方面的问题，《立法法》应该是有一定的适用空间。这种适用，既包括精神方面的贯彻，也包括规范方面的落实。

《立法法》第十条要求，授权决定应当明确授权的目的、范围。被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。而“1985年授权决定”对授权目的和范围方面的限定近乎空白。对于经济体制改革和对外开放方面的事项，只要不与现行法律的原则和要求相冲突，国务院就可以制定行政法规施行。这样的授权决定虽然不能根据《立法法》判定违法，但是，在《立法法》生效之后，继续允许国务院依据“1985年授权决定”行使立法权，无疑是一件极不合适的事情。从实际效果来看，《立法法》第九条加上“1985年授权决定”，除了明确法律保留的项目之外，国务院几乎可以不受限制，一直到全国人大及其常委会就相同事项制定法律为止。

倘若如此，《立法法》第十条的限制将完全落空。面对“1985年授权决定”的概括性授权，所谓“被授权机关应当按照授权目的和范围行使该项权力”，纯粹是镜花水月，不可企及。这是因为，“1985年授权决定”本身就没有明确授权的目的和范围，而只是为了解决当时法律供应短缺的问题。有鉴于此，《立法法》生效之后，对专属全国人大或其常委会立法的事项，即便授权立法仍然有必要存在，也应该根据《立法法》的要求，由全国人大或其常委会重新颁布授权决定，明确授权的目的和范围，杜绝空白授权。国务院不宜继续依据“1985年授权决定”行使立法权。