个人所得税改革为何选择混合税制模式

　　党的十八届三中全会通过的决定提出，要在我国“逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制”，这是继“十二五”规划后，再次明确指出我国个人所得税制改革的方向。
　　
　　关于我国个人所得税制的改革方向，税收理论界和实务部门认为有三种选择：第一条道路是进一步完善现行的分类所得税制，强化源泉课税，堵住税收流失的漏洞。其理由是，我国公民的纳税意识较弱，税收征管手段比较落后，从而个人所得税的征收在很大程度上必须依赖于源泉课税办法。第二条道路是彻底改革现行的分类所得税模式，实行综合所得税制，以更好地调节收入差距。其理由是，我国的收入分配格局正发生剧烈的变化，贫富分化严重，调节社会分配是我国个人所得税的主要任务，这也是综合所得税制的优势所在。第三条道路是采取中间路线，实行混合个人所得税模式。经过多次思想交锋，目前第三种观点占主流。
　　
　　事实上，自从1799年英国开征个人所得税之日起，这个税种只走过了215年的历史，在税收历史的长河中，还十分“年轻”。世界各国在开征个人所得税时，有的国家采用分类征收模式，有的国家采用分类综合征收模式。但是，经过多次个人所得税改革后，大部分国家，尤其是那些发达国家之所以选择综合征收模式，是因为综合征收模式在税收公平与效率方面比其他两种征收模式更具有优势。正因如此，个人所得税综合征收模式是世界个人所得税征收模式转换的方向，值得我们借鉴。
　　
　　从我国的实际情况看，实施综合征收模式需要建立在政府能够较好地掌握和监控纳税人各种类型和来源所得的基础上，而我国现在的征管水平和法律的完善程度显然难以达到这种要求，其中，最为突出的矛盾有两个：一是综合模式对纳税人的各种信息尤其是收入来源信息的要求非常高，并且税务机关要处理来自纳税人自行申报和扣缴义务人扣缴申报的信息，两类申报信息的汇总、整理与分析以及随之而来的税源监控难度很大，但目前税收信息管理水平较低，各级税务机关对税源的综合分析和把握能力不够。二是税收征管手段落后。个人所得税具有分散性、流动性和隐蔽性的特点，税收征管一线工作量非常大，必须有一套高效的征管制度来保证。但目前我国的个人所得税征管手段仍然落后，尚未建立起健全的申报、审核和检查扣缴制度，缺乏先进的资料储备、检查、查询和处理手段，造成信息传递迟缓且容易失真，影响了对纳税人的约束力。因此，当前我国还不具备实施完全综合税制的条件，作为财税改革的制度建设，我国应该选择分类与综合相结合的个人所得税税制。
　　
　　从积极的意义上讲，实行混合税制模式可以结合分类税制和综合税制的优势，扬长避短，是符合我国具体国情的理想选择。我们建议，我国个人所得税的逐步完善，可以在目前所得分类的基础上，先以源泉预扣方法分别采取不同的税率征收分类税；在纳税年度结束后，由纳税人申报其全年综合的各项所得，由税务机关对年度内已纳税额作出调整结算，多退少补。此外，如果纳税人的应税净所得额超过一定的数量界限，再按超额累进税率征收综合的个人所得税，即附加税，以调节税负，实现量能负担、公平分配。
　　
　　总之，实行综合和分类相结合的个人所得税税制模式，吸收了综合所得税制和分类所得税制的优点，既对纳税人部分不同来源的收入实行综合课征，体现了按支付能力课税的原则，又将所列举的特定项目按特定办法和税率课征，体现了对某些不同性质收入区别对待的原则，比较适合我国人口众多、幅员广阔和社会经济发展水平不平衡的现状，也符合加大对高收入者税收调节力度的要求，是我国个人所得税税制模式改革的优化选择。　　

　　作者系国家税务总局科研所理论政策室主任