红利政策、代理问题和国有企业税收

【题记】国有企业和私营企业类似，管理层和股东之间也存在利益分歧，本文认为税收正构成了利润强迫分配机制，这一定程度上弥补了公司治理的不足；但同时，通过所得税强迫国企分配利润对国企经济行为亦有影响；对税收敏感的国企管理者会进行游说，以期得到税收优惠，该等行为会扭曲整个税制。本文选自崔威老师刊载于《经济法研究》第12卷(2013年)的文章《国有企业税收政策：理论及中国实证》，经崔威老师授权，于此摘存。

考虑国企如何分配留存利润，可能会对国企征税问题带来启发。理论上讲，利润至上的国企的派息政策应该与私企类似：两者最终都取决于投资政策。对私企来说，如果企业投资利润低于市场回报率，那么留存利润就应分配给股东（市场回报率也是企业增发新股的成本）。换言之，当股东比企业有更好的资金用途时，就应当分配留存利润。[25]对国企的股东（即政府）来说，资金的机会成本就是公共贴现率，这一比率的范围大致能够确定。如果国企的边际投资机会回报率低于政府要求的比率，则应对留存利润进行分配，而不再进行投资。

在某些方面，国企确定派息政策要比私企容易。原因之一是没有在股东层面征税。传统企业所得税中对个人股东征收的股息税会对企业的派息政策造成重大影响，[26]然而政府得到的红利不用纳税。同样，国企也无需考虑将股份回购作为另一种分红方式：至少对国有独资企业来说，股份回购毫无意义。

然而，人们很早就认识到，国企面临着和私企一样的公司治理问题。[27]在两种企业中，企业管理者和股东在包括派息政策等问题上都有不同的偏好。管理者可能倾向于低回报的投资，因为这样可以扩大他们的权限，以建立管理者自己的帝国。低回报投资可能表现为“宠物项目”（pet project）等形式。所有这些都使管理者能获得超出股东决定给予的报酬之外的利益。尽管管理者在投资回报率上比股东有更多的信息，但他们却是往往是被其他的目标所驱动，而不是保证投资回报率至少达到股东的机会成本。这就是派息政策的代理问题。[28]

对私企来说，一般有两种办法可以缓解这个问题：一是加强对管理者的监督，二是通过股权激励，使管理者成为企业的股东，也可以享受分红派息。第二种方法相对直接，第一种方法则仅对大股东可行：因为小股东面临着搭便车问题，即监督成本大于监督收益。最近的实证也表明，确实存在一种情况，即当企业所有权逾集中，管理者所有权越大的情况下，分红越多。[29]

如果一家国企已被部分私有（或上市），那么与私企类似，可以使用股权激励的方法以改善分红水平。然而，对国有独资企业来说，管理者对企业拥有部分所有权意味着部分私有化，因而这一方式很少仅为单纯激励管理者进行利润分配之用。作为另一种选择，企业股东会和管理者签订激励协议，使管理者报酬水平不仅基于利润，也基于分红派息。但历史经验却对激励协议对提高国有企业业绩的有效性提出了质疑。这些经验表明，试行这种激励合同的国家未能解决管理者和政府所有者之间的信息不对称问题，[30]结果是激励合同对提高效益鲜有作用。因此，这种合同对提高分红水平的有效性也应受到质疑。

再看加强监督的办法。对国有独资企业或国有控股的企业，当然不存在搭便车问题。但政府对国企业绩监管不力却是需要国家推行私有化的根本原因之一。[31]比如中国目前的经济秩序反对完全私有化并广泛保留着国有体制，并为此设立了专门的政府部门担当企业股东的角色，以期改善企业管理。但事实结果却颇具争议。许多国企连基本的监督机制（如由有资质的成员组成的董事会）都没有建立起来。人们也担心国资委这种负责代表政府行使股东权利的官方机构仅仅会成为一个“超级国企”，与其管理的国企一样存在代理问题。事实上，尽管政府已经努力推动国企对其往年积累的高额利润进行分配，这些资金基本都被国资委再次注入其拥有的国企，而几乎没有进入国家预算的部分。[32]

除了这些（有些仅在部分国家存在的）制度缺陷，国企的分红派息政策制定还面临着一个更为基本的障碍，这种障碍也加大了监管的难度。与私企不同，国企必须向政府寻求资金。如果一个国家仅有几个国企，那么政府在预算制定中过程中考虑为其注资还可以想象。但是当一个政府手中抓着成百上千家国企，那么很难想象每个企业的资金需求都会在预算制定过程中得到仔细考虑。更可能的情况是，众多企业的资金需求将会被加总而在这个基础上得到批准。在这样的安排下，国企管理者可能会觉得他们在融资方面与私企相比，不具有灵活性，机会也少。因此他们在分红上也会采取保守的姿态。换言之，很难分辨国企是对政府股东隐藏信息，还是他们由于对信息的有效传送不抱希望，因而根本没有提供相关信息。

当然，是否可能通过激励手段让国企管理者进行利润分配，或者政府是否有更好的监督机制能保证国企管理者不把留存利润投向没有前景的项目，这些问题还没有定论。然而，如果一个国家的公共部门比较庞大，这些保证最佳派息政策的方案往往是很难实现的。近期世界银行的报告显示，具有较好的国企分红派息政策的国家多是国企数量较少的国家（如北欧四国等）[33]由于缺乏市场机制以及国企规模巨大的原因，派息政策很难被制定出来，国企管理者和股东之间的利益分歧会导致次优的低分红水平。

以上对国企派息政策的反思最终要回归到：对国企征税，至少能够设置一个底线，保证国企利润中有一部分能够定期流入公共财政。换言之，企业所得税可被视为国企利润分配的强制手段。有国外学者认为，对其他类型的企业（如合伙企业、房地产投资信托企业和受管投资公司等）实行强制利润分配，减少了这些企业对企业管理机制的需要。[34]从这个角度讲，在国企股东治理失灵（或几乎缺失）的情况下，对国企征税可能对提高社会效益发挥重要作用。

但这种思路会随之引出另一个结论：国企——或更准确地说，国企管理者——会厌恶税收。即使税收和实际分红作用相当，税收和留存利润却是不同的。相反，对国企所有者和管理者而言，税收和税后利润具有不同的价值。税收是管理者无法控制的企业利润，因此不会存在被投向低回报项目的危险（从政府角度看是好的），同时还会减少企业利润为企业管理者自身带来的好处（从管理者角度看是负面的）。不仅如此，由于税收是强制性的，而分红属非强制，所以税收和分红对国企来说并非没有差别。

当然，国企对所得税的厌恶程度仍然可能没有私企那么高。甚至如Gordon教授认为，由于政府掌控着对企业管理者和职工的薪酬，可将薪酬的高低与税前而非税后利润挂钩。[35]这种因素对国企管理者和政府股东之间存在的代理关系会有影响。但恰恰是这种代理关系的存在，以及国企管理者在扮演代理人的角色时未必优于私企管理者这种事实，在许多学者的研究中被简化忽略了。

接下来，作者将列举一些我国国企税收敏感度提供一些定性证据。这些证据有力地说明中国的国企是税收敏感的，因此所有的国企都可能是税收敏感的。证据就是国企在现行税法下追求税收优惠，并致力于影响我国税法的制定。