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一、纳税服务与全程监管并重战略的提出 我国以往的税收征管实践，一直是在学习西方国家的做法。1994年，我国参照国际上的通行做法，建立起纳税人申报、税务代理、税务稽查"三位一体"的税收征管格局，1997年开始在全国推行"以纳税申报和优质服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查"的税收征管模式，并将稽查作为税收征管的"重中之重"。从某种意义上看，这是在效仿、实践国外的"重点稽查战略"。之后，我国税收理论界和实务界又提出注重纳税服务的理念，甚至认为应将税务局由监督型转向服务型，将纳税人视同客户，这实际上是在仿效西方国家的"纳税服务战略"。基于我国现有的税收征管基础、纳税人素质以及社会、经济文化的特殊背景，这两种税收征管战略都不适合中国。单纯的纳税服务无法让大多数纳税人自觉纳税，单纯的税收强制也无法达到较高的纳税遵从度。笔者认为，应该实施纳税服务与全程监管并重的税收征管战略(以下简称"并重战略")。 二、纳税服务与全程监管并重战略的框架构想 征管战略是指征管资源在税收征管各组成部分、各流程环节的配置。笔者提出的并重战略是一种均衡配置资源、注重过程管理的战略。并重战略强调服务与监管两者缺一不可，都应给予充分的关注，而且监管是全程监管，不像我国原先实行的"重点稽查战略"，仅将监管的重点置于税收征管的最后环节--税后稽查。该战略强调的是过程管理、均衡配置资源。 并重战略要求税务部门在实施税收管理时，一方面要从纳税人的需要出发，保护其合法的权利，做好纳税服务，使纳税人知道何时纳税、如何计税以及怎样纳税；另一方面，从保障财政收入出发，在税收管理的全过程中，对纳税人实行严密监管，在税前、税中、税后任一阶段发现纳税人有不守法的行为都及时给予纠正，通过不断的纠错，而不是"重罚严惩"，达到较高的税收遵从度。 并重战略由两大部分组成：纳税服务和全程监管。并重战略下的纳税服务是现代文明社会纳税人权利在执法层面的体现，主要是向纳税人提供信息性服务、程序性服务和权益性服务。信息性服务是指向纳税人提供税收实体法、程序法以及纳税人权益方面的信息。程序性服务是指为纳税人提供依法纳税的途径和场所。权益性服务是指通过行政救济等手段保护纳税人权利。笔者认为当前纳税服务的重点应该是信息性服务，它是使纳税人了解掌握税法、依法纳税，减少无知性不遵从行为的重要途径。 并重战略中的全程监管是指对纳税人税前、税中、税后全过程的监管。税前监管主要指纳税申报前对纳税人的税务管理，包括纳税登记、涉税行为的信息记录、账务处理、发票使用等的管理；税中管理主要指在纳税申报时对纳税人的管理，主要包括税款缴纳、纳税评估等的管理：税后管理主要指税务检查和强制执行。在全程监管的思路下，税务管理的各环节都很重要，必须争取在每个纳税人涉税的早期就将其纳入税务监管之下，对其进行全过程管理，使纳税人在一开始就不得不自觉纳税。征纳双方信息不对称是税收征管的主要矛盾，因此，税收征管的根本任务就是要解决这一矛盾，通过实施高质量的纳税服务将税务局方面的信息向纳税人传递，使自愿遵从税法的纳税人能按税法要求顺利完成纳税义务，同时通过严密监管获取纳税人的信息，以达到较满意的税收遵从度。 三、实施纳税服务与全程监管并重战略是从国情出发的现实选择 (一)我国现实国情与税收征管的现状要求必须加强纳税服务，只有税务部门提供适度的纳税服务，才能保证较高的税收遵从度 1．在我国，纳税主体多元化、纳税人素质参差不齐，为了依法纳税．纳税人急需通过税务部门提供的纳税服务了解、理解、掌握税法。 2．"官本位"的行政传统，使我国税收征管长期以来以税务部门的需要为出发点，纳税手续、程序越来越复杂，只有通过提供便捷的办税途径(即程序性服务)，才能提高纳税人的纳税积极性。 3．"官本位"的行政传统使纳税人权利保护长期被忽视，纳税人的合法权利无法通过正常渠道得到保障，厌税心理严重，只有通过权益性服务，才能减少这类纳税不遵从。 4．提供纳税服务，也是政府部门、税务部门的需要。随着社会经济的变化，新的税收政策法规加速出台，通过税务部门的纳税服务了解情况、收集反馈意见就成了十分重要的立法基础性工作。作为事实上税法出台和修订的发起者，税务部门对了解纳税人反馈意见责无旁贷。从这点意义上说，纳税服务不仅是纳税人的需要，也是政府及税务部门自身的需要。 (二)只有服务，没有必要的监管，就不可能有较高的税收遵从度。我国的国情特点决定了有效的监管应该是全程监管 1．在我国，税收监管无法通过"重点稽查"取得实效。首先，在我国注重人情、面子、关系的现实文化背景下，"重点稽查"查出的偷逃税问题难以严格依法惩处。无法实行"重罚"的现实情况导致仅对个别、少数纳税人实施"重点稽查"的监管，无法起到震慑所有纳税人的作用，难以取得满意的监管效果。其次，在缺乏必要信息的情况下，无法通过"重点稽查"把关。我国纳税人的纳税意识还比较低，纳税人不登记、不申报的情况还较严重，而且政府部门间的配合相对较差，税务部门很难从其他政府部门获得所需的纳税人相关信息。由于缺乏纳税人相关信息(因其不登记、不申报又缺乏必要的第三方信息)，"重点稽查"无从查起。 2．"全程监管"符合中国国情，它能够及时掌握纳税人信息，培养纳税人自觉纳税习惯．逐渐实现纳税遵从度的根本改善。 "全程监管"能够减少偷逃税得逞的概率，增加偷逃税的机会成本，从而减少纳税人的偷逃税欲望。如果在税前、税中、税后，税务部门者加强了对纳税人的管理，纳税人要想通过人情、面子关系逃脱各环节的监管，就必须疏通负责各环节管理的税务部门人员，这对纳税人而言，不但难度加大了，而且成本(无论是时间成本，还是物质成本)都要显著增加，因此愿意这么做的纳税人也将大量减少。由于是多环节、全过程的监管，纳税人违规行为在整个涉税过程中被查获的概率会大大提高。总体而言，纳税人偷逃税的成功率下降，偷逃税的成本成倍增加，这有利于转变我国纳税人对纳税的侥幸心理，使其从自身利益最大化出发选择自觉纳税。 |
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