财教[2022]159号 财政部 教育部关于印发《中小学校财务制度》的通知

财政部 教育部关于印发《中小学校财务制度》的通知

财教[2022]159号               2022-7-14

国务院有关部委、有关直属机构，各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)、教育厅(教委、教育局)，新疆生产建设兵团财政局、教育局：

　　为进一步规范中小学校财务行为，加强财务管理和监督，提高资金使用效益，促进中小学校事业健康发展，根据《事业单位财务规则》(财政部令第108号)和国家有关法律法规，财政部会同教育部对《中小学校财务制度》进行了修订。现印发给你们，请遵照执行。

　　附件：中小学校财务制度

财政部 教育部

2022年7月14日

中小学校财务制度

　　第一章 总则

　　第一条 为了进一步规范中小学校的财务行为，加强财务管理和监督，提高资金使用效益，促进教育事业健康发展，根据《事业单位财务规则》和国家有关法律制度，结合中小学校特点，制定本制度。

　　第二条 本制度适用于各级人民政府举办的普通中小学校、中等职业学校(含技工学校)、特殊教育学校、专门学校、成人中学和成人初等学校。

　　第三条 中小学校财务管理的基本原则是：贯彻执行国家有关法律、法规和财务规章制度;坚持勤俭办学的方针;正确处理事业发展需要和资金供给的关系，社会效益和经济效益的关系，国家、学校和个人三者利益的关系。

　　第四条 中小学校财务管理的主要任务是：合理编制学校预算，严格预算执行，完整、准确编制学校决算报告和财务报告，真实反映学校预算执行情况、财务状况和运行情况;依法筹集教育经费，努力节约支出;建立健全财务制度，加强经济核算，全面实施绩效管理，提高资金使用效益;加强资产管理，合理配置和有效利用资产，防止资产流失;加强对学校经济活动的财务控制和监督，防范财务风险。

　　第五条 中小学校的各项经济业务事项按照国家统一的会计制度进行会计核算。

　　第二章 财务管理体制

　　第六条 中小学校财务管理实行党组织领导的校长负责制。校长在学校党组织领导下，依法依规管理财务工作，对财务资料的真实性、完整性负责。

　　第七条 中小学校应当指定专人主管财务工作，配备财务、会计人员，并根据需要合理设置财务部门，对学校的各类经济活动实施管理、核算和监督。

　　财务主管人员应当依法依规履行职责，参与学校重大建设项目、重要办学资源配置、重要资产处置、大额资金使用等重大事项的决策。

　　第八条 中小学校财务、会计人员的任职条件、工作职责、任免奖罚、业务培训和专业技术职务岗位设置，应当严格按照国家会计法律制度执行。

　　财务、会计人员应当熟悉国家财经法律、法规、规章和方针、政策，掌握财会和教育教学业务管理的有关知识。

　　第九条 中小学校应当以校为单位进行会计核算。实行“集中记账，分校核算”的，不改变学校财务管理权。即在一定区域内，由县级财政和教育部门确定的会计核算机构统一办理区域内中小学校的会计核算。

　　中小学校应当提升财务信息化管理水平，积极利用现代信息技术，管理学校财务活动。

　　第十条 中小学校食堂应当坚持公益性和非营利性原则。

　　学校自主经营食堂为学生提供就餐服务的,财务活动纳入学校财务部门统一管理,可在学校现有账户下分账核算,真实反映收支状况,并定期公开账务。如有结余,应当转入下一会计年度继续使用。

　　学校采用委托方式经营食堂为学生提供就餐服务的,应当加强监督管理,不得向被委托方转嫁建设、修缮等费用。

　　学校采用配餐或托餐方式为学生提供就餐服务的，餐费可由学校统一收取并按照代收费管理。

　　第十一条 非独立核算的勤工俭学、社会服务和经营等项目的财务活动，由学校财务部门统一管理。

　　义务教育阶段学校按照国家有关规定不得从事经营活动。

　　第三章 预算管理

　　第十二条 中小学校预算是指中小学校根据教育事业发展目标和计划编制的年度财务收支计划。

　　中小学校预算由收入预算和支出预算组成。

　　第十三条 国家对中小学校实行核定收支、定额或者定项补助、超支不补、结转和结余按规定使用的预算管理办法。定额或者定项补助根据国家有关政策和财力可能，结合教育改革要求、中小学校特点、事业发展目标和计划、学校收支及资产状况等确定。

　　第十四条 中小学校预算以校为基本编制单位，不具有独立法人资格的学校纳入其所隶属学校统一编制。

　　预算编制应当坚持量入为出、收支平衡、统筹兼顾、保证重点、勤俭节约和讲求绩效的原则。中小学校不得编制赤字预算。

　　第十五条 中小学校应当考虑学校维持正常运转和发展的基本需要，参考以前年度的预算执行情况，根据预算年度的收入增减因素和措施，以及以前年度结转和结余情况，积极稳妥地逐项测算编制收入预算草案。

　　中小学校应当根据学校开展教育教学等活动需要和财力可能，分轻重缓急，编制支出预算草案，按其功能分类编列到项，按其经济性质分类编列到款。

　　第十六条 中小学校预算由学校根据年度事业发展目标和计划以及预算编制的规定，提出预算建议数，经主管部门审核汇总后报财政部门。学校根据财政部门下达的预算控制数编制预算草案，由主管部门审核汇总报财政部门，经法定程序审核批复后执行。

　　第十七条 中小学校应当严格执行批准的预算，规范办理收支事项，加强预算执行管理。严禁超预算、无预算安排支出。

　　第十八条 预算执行中，财政补助收入和财政专户管理资金的预算一般不予调剂。确需调剂的,由中小学校报主管部门审核后报财政部门调剂。其他资金确需调剂的，按照国家有关规定办理。

　　第十九条 中小学校决算是指中小学校预算收支和结余的年度执行结果。

　　第二十条 中小学校应当按照规定编制年度决算草案，由主管部门审核汇总后报财政部门审批。

　　第二十一条 中小学校应当加强决算审核和分析，保证决算数据的真实、准确，规范决算管理工作。

　　第二十二条 中小学校的预算、决算应当按照财政部门和主管部门统一要求及时向社会公开。

　　第二十三条 中小学校应当全面加强预算绩效管理，提高资金使用效益。

　　第四章 收入管理

　　第二十四条 收入是指中小学校为开展教育教学及其他活动依法取得的非偿还性资金。

　　第二十五条 中小学校收入包括：

　　(一) 财政补助收入，即中小学校从本级财政部门取得的各类财政拨款。

　　(二) 事业收入，即中小学校开展教育教学及其辅助活动依法取得的收入。其中：按照国家规定应当上缴国库或者财政专户的资金，不计入事业收入;从财政专户核拨给学校的资金和经核准不上缴国库或者财政专户的资金，计入事业收入。

　　(三) 上级补助收入，即中小学校从主管部门和上级单位取得的非财政补助收入。

　　(四) 附属单位上缴收入，即中小学校附属的独立核算单位按照规定上缴学校的收入。

　　(五) 经营收入，即非义务教育阶段学校在教育教学及其辅助活动之外，开展非独立核算经营活动取得的收入。

　　(六) 其他收入，即本条上述规定范围以外的各项收入，包括投资收益、利息收入、捐赠收入、非本级财政补助收入、租金收入等。其中：为在校学生提供课后服务收取的服务性收费收入，计入其他收入。

　　第二十六条 中小学校应当将各项收入全部纳入学校预算，统一核算，统一管理，未纳入预算的收入不得安排支出。

　　中小学校严禁设立“小金库”，严禁账外设账，严禁公款私存。

　　第二十七条 中小学校组织收入应当合法合规，各项收费应当严格执行国家规定的收费范围、收费项目和收费标准，不得擅自扩大收费范围、增加收费项目、提高收费标准。

　　中小学校对按照规定上缴国库或者财政专户的资金，应当按照国库集中收缴的有关规定及时足额上缴，不得隐瞒、滞留、截留、占用、挪用、拖欠或坐支。

　　第二十八条 中小学校应当加强票据管理。行政事业性收费和代收费应当按照财务隶属关系使用财政部门监(印)制的财政票据。服务性收费应当使用税务发票。

　　第五章 支出管理

　　第二十九条 支出是指中小学校为开展教育教学及其他活动发生的各项资金耗费和损失。

　　第三十条 中小学校支出包括：

　　(一) 事业支出，即中小学校开展教育教学及其辅助活动发生的基本支出和项目支出。基本支出是指中小学校为保障其正常运转、完成日常工作任务所发生的支出，包括人员经费和公用经费。项目支出是指中小学校为了完成特定工作任务和事业发展目标所发生的支出。

　　(二) 经营支出，即非义务教育阶段学校在教育教学及其辅助活动之外开展非独立核算经营活动发生的支出。

　　(三) 对附属单位补助支出，即中小学校用财政补助收入之外的收入对附属单位补助发生的支出。

　　(四) 上缴上级支出，即中小学校按照财政部门和主管部门的规定上缴上级单位的支出。

　　(五) 其他支出，即本条上述规定范围以外的各项支出，包括利息支出、捐赠支出等。

　　中小学校可以结合实际，在上述支出分类的基础上，进一步按照教育教学功能细化支出分类。

　　第三十一条 中小学校应当将各项支出全部纳入学校预算，实行项目库管理，建立健全支出管理制度,未纳入预算项目库的项目一律不得安排预算。

　　第三十二条 中小学校支出应当坚持厉行节约，严格执行国家有关财务规章制度规定的开支范围及开支标准;国家有关财务规章制度没有统一规定的，由学校结合本校情况规定，报主管部门和财政部门备案。学校规定违反法律制度和国家政策的，主管部门和财政部门应当责令改正。

　　中小学校应当加强支出管理,基本支出、项目支出不得混用，公用经费、人员经费不得混用。项目支出应当按照规定专款专用,不得挤占和挪用。

　　第三十三条 非义务教育阶段学校开展非独立核算经营活动，应当以不影响正常教育教学活动为前提。在开展非独立核算经营活动中，应当加强经济核算，正确归集实际发生的各项费用;不能直接归集的，应当按照规定的比例合理分摊。

　　经营支出应当与经营收入配比。

　　第三十四条 中小学校从财政部门和主管部门取得的有指定项目和用途的专项资金，应当专款专用、单独核算，并按照规定报送专项资金使用情况报告，接受财政部门或者主管部门的检查、验收。

　　第三十五条 中小学校应当加强经济核算，可以根据开展业务活动及其他活动的实际需要，实行成本核算。成本核算的具体办法按照国务院财政部门相关规定执行。

　　第三十六条 中小学校各项支出应当按照实际发生数列支，不得虚列虚报，不得以计划数和预算数代替。

　　第三十七条 中小学校应当严格执行国库集中支付制度和政府采购制度等有关规定。

　　第三十八条 中小学校应当依法加强各类票据管理，确保票据来源合法、内容真实、使用正确，不得使用虚假票据。

　　第六章 结转和结余管理

　　第三十九条 结转和结余是指中小学校年度收入与支出相抵后的余额。

　　结转资金是指当年预算已执行但未完成，或者因故未执行，下一年度需要按照原用途继续使用的资金。结余资金是指当年预算工作目标已完成，或者因故终止，当年剩余的资金。

　　经营收支结转和结余应当单独反映。

　　第四十条 财政拨款结转和结余的管理，应当按照国家有关规定执行。

　　第四十一条 非财政拨款结转按照规定结转下一年度继续使用。非财政拨款结余可以按照国家有关规定提取职工福利基金，剩余部分用于弥补以后年度学校收支差额;国家另有规定的，从其规定。

　　第四十二条 中小学校应当加强非财政拨款结余的管理，盘活存量，统筹安排、合理使用，支出不得超出非财政拨款结余规模。

　　第七章 专用基金管理

　　第四十三条 专用基金是指中小学校按照规定提取或者设置的有专门用途的资金。

　　专用基金管理应当遵循先提后用、专款专用的原则，支出不得超出基金规模。

　　第四十四条 专用基金包括职工福利基金、奖助学基金和其他专用基金。

　　(一) 职工福利基金，即按照非财政拨款结余的一定比例提取以及按照其他规定提取转入，用于职工集体福利设施、集体福利待遇等的资金。

　　(二) 奖助学基金，即接受社会捐赠和按照规定从事业收入中提取转入，用于奖励、资助学生的资金。

　　(三) 其他专用基金，即按照其他有关规定，根据事业发展需要提取或者设置的专用资金。

　　第四十五条 中小学校应当将专用基金纳入预算管理，结合实际需要按照规定提取，保持合理规模，提高使用效益。除奖助学基金外，专用基金余额较多的，应当降低提取比例或者暂停提取;确需调整用途的，由主管部门会同本级财政部门确定。

　　第四十六条 各项基金的提取比例和管理办法，国家有统一规定的，按照统一规定执行;没有统一规定的，由主管部门会同本级财政部门确定。

　　第八章 资产管理

　　第四十七条 资产是指中小学校依法直接支配的各类经济资源。包括流动资产、固定资产、在建工程、无形资产、对外投资、文物文化资产等。

　　第四十八条 中小学校应当建立健全资产管理制度，明确资产使用人和管理人的岗位责任，按照国家规定设置国有资产台账，加强和规范资产配置、使用和处置管理，维护资产安全完整，提高资产使用效率。涉及资产评估的，按照国家有关规定执行。

　　中小学校应当汇总编制学校行政事业性国有资产管理情况报告。

　　中小学校应当定期或者不定期对资产进行盘点、对账。出现资产盘盈盘亏的，应当按照财务、会计和资产管理制度有关规定处理，做到账实相符和账账相符。

　　中小学校对需要办理权属登记的资产应当依法及时办理。

　　第四十九条 中小学校应当根据依法履行职能和事业发展的需要，结合资产存量、资产配置标准、绩效目标和财政承受能力配置资产。优先通过调剂方式配置资产，不能调剂的，可以采用购置、建设、租用等方式。

　　第五十条 流动资产是指可以在一年以内变现或者耗用的资产，包括现金、各种存款、应收及预付款项、存货等。

　　应收及预付款项是指中小学校在开展教育教学和其他活动过程中形成的各项债权，包括应收账款、应收票据、预付账款和其他应收款等。

　　存货是指中小学校在开展教育教学活动及其他活动中为耗用或出售而储存的资产，包括材料、燃料、包装物和低值易耗品以及未达到固定资产标准的用具、装具、动植物等。

　　第五十一条 中小学校应当按照国家有关规定开设基本存款账户和零余额账户，建立健全现金及各种存款的内部管理制度，加强资金监督管理;对应收及预付款项应当及时清理结算，不得长期挂账;规范存货领用制度，提高资产使用效益。

　　中小学校货币性资产损失核销，应当经主管部门审核同意后报本级财政部门审批。

　　第五十二条 固定资产是指使用期限超过一年，单位价值在1000元以上，并在使用过程中基本保持原有物质形态的资产。单位价值虽未达到规定标准，但是耐用时间在一年以上的大批同类物资，作为固定资产管理。

　　中小学校固定资产明细目录由教育部制定，报财政部备案。

　　第五十三条 在建工程是指已经发生必要支出，但尚未达到交付使用状态的建设工程。

　　在建工程达到交付使用状态时，应当按照规定办理工程竣工财务决算和资产交付使用，期限最长不得超过1年。

　　第五十四条 无形资产是指不具有实物形态而能为使用者提供某种权利的资产，包括专利权、商标权、著作权、土地使用权、非专利技术以及其他财产权利。

　　中小学校转让无形资产取得的收入、取得无形资产发生的支出，应当按照国家有关规定处理。

　　第五十五条 对外投资是指非义务教育阶段学校依法利用货币资金、实物、无形资产等方式向其他单位的投资。

　　非义务教育阶段学校应当严格控制对外投资。利用国有资产对外投资应当有利于事业发展和实现国有资产保值增值，符合国家有关规定，经可行性研究和集体决策，按照规定的权限和程序进行。不得使用财政拨款及其结余进行对外投资，不得从事股票、期货、基金、企业债券等投资。

　　非义务教育阶段学校应当明确对外投资形成的股权及其相关权益管理责任，按照国家有关规定将对外投资形成的股权纳入经营性国有资产集中统一监管体系。

　　义务教育阶段学校不得对外投资。

　　第五十六条 中小学校文物文化资产等资产管理的具体办法，由国务院财政部门会同有关部门制定。

　　第五十七条 在满足学校正常教育教学活动的前提下，中小学校可以出租、出借资产。

　　中小学校出租、出借资产应当进行必要的可行性论证，严格履行相关审批程序。

　　第五十八条 中小学校资产处置是指学校对其占有、使用的资产，进行产权转让或者注销产权的行为，包括出售、出让、转让、对外捐赠、报废、报损以及货币性资产损失核销等。

　　中小学校资产处置应当遵循公开、公平、公正和竞争、择优的原则，严格履行相关审批程序。

　　第五十九条 中小学校资产处置收入应当按照国家有关规定，实行“收支两条线”管理。

　　第六十条 中小学校长期闲置、低效运转或者超标准配置的国有资产，应当由主管部门进行调剂，并报本级财政部门备案。

　　第六十一条 中小学校应当在确保安全使用的前提下，推进学校大型设备等国有资产共享共用工作，可收取合理补偿。所取得的共享共用补偿收入应当纳入学校预算，统一管理。

　　第九章 负债管理

　　第六十二条 负债是指中小学校所承担的能以货币计量，需要以资产或者劳务偿还的债务。

　　第六十三条 中小学校的负债包括借入款项、应付款项、应缴款项、代管款项等。

　　借入款项是指非义务教育阶段学校经批准从银行等金融机构借入的短期或者长期借款。

　　应付款项包括中小学校应付票据、应付账款、其他应付款和预收账款等。

　　应缴款项包括中小学校收取的应当上缴国库或者财政专户的资金、应缴税费，以及其他按照国家有关规定应当上缴的款项。

　　代管款项是指中小学校接受委托代为管理的各类款项。

　　第六十四条 中小学校应当对不同性质的负债分类管理，及时清理并按照规定办理结算，保证各项负债在规定期限内偿还。

　　第六十五条 中小学校应当建立健全财务风险预警和控制机制，规范和加强借入款项管理，如实反映依法举借债务情况，严格执行审批程序。

　　严禁义务教育阶段学校举借债务，非义务教育阶段学校不得违反规定举借债务。

　　中小学校不得提供担保,不得替地方政府及其部门举债融资。

　　第十章 财务清算

　　第六十六条 经国家有关部门批准，中小学校发生划转、撤销、合并、分立时，应当进行清算。

　　第六十七条 中小学校财务清算，应当在主管部门和财政部门的监督指导下，对学校的财产、债权、债务等进行全面清理，编制财产目录和债权、债务清单以及清算财务报告，全面反映学校的财务状况和清算损益，提出财产作价依据和债权、债务处理办法，做好资产和负债的移交、接收、划转和管理工作，并妥善处理各项遗留问题。

　　第六十八条 中小学校财务清算结束后，经主管部门审核并报财政部门批准，其资产和负债分别按照下列办法处理：

　　(一) 因隶属关系改变，成建制划转的中小学校，全部资产和负债无偿移交，并相应划转经费指标。

　　(二) 撤销的中小学校，全部资产和负债由主管部门和财政部门核准处理。

　　(三) 合并的中小学校，全部资产和负债移交接收单位或者新组建单位，合并后多余的资产由主管部门和财政部门核准处理。

　　(四) 分立的中小学校，全部资产和负债按照有关规定移交分立后的中小学校，并相应划转经费指标。

　　第十一章 财务报告和决算报告

　　第六十九条 中小学校应当按国家有关规定向主管部门和财政部门以及其他有关的报告使用者提供财务报告、决算报告。

　　中小学校财务会计和预算会计要素的确认、计量、记录、报告应当遵循政府会计准则制度的规定。

　　第七十条 财务报告主要以权责发生制为基础编制，综合反映学校特定日期财务状况和一定时期运行情况等信息。

　　第七十一条 财务报告由财务报表和财务分析两部分组成。财务报表主要包括资产负债表、收入费用表等会计报表和报表附注。财务分析的内容主要包括财务状况分析、运行情况分析和财务管理情况等。

　　第七十二条 决算报告主要以收付实现制为基础编制，综合反映学校年度预算收支执行结果等信息。

　　第七十三条 决算报告由决算报表和决算分析两部分组成。决算报表主要包括收入支出表、财政拨款收入支出表等。决算分析的内容主要包括收支预算执行分析、资金使用效益分析和机构人员情况等。

　　第十二章 财务监督

　　第七十四条 中小学校财务监督的主要内容包括：

　　(一) 预、决算编制的科学性、真实性、完整性和预算执行的时效性、均衡性;

　　(二) 各项收入、支出的合法性、合规性;

　　(三) 结转和结余资金以及专用基金管理的合规性;

　　(四) 资产管理的安全性、完整性、合规性、有效性;

　　(五) 负债的合规性和风险性;

　　(六) 学生人数、教职工人数等基础数据的真实性、准确性和完整性。

　　第七十五条 中小学校财务监督应当实行事前监督、事中监督、事后监督相结合，日常监督与专项监督相结合。

　　第七十六条 中小学校应当建立健全内部控制制度、经济责任制度、财务信息披露制度等监督制度，按规定编制和报送内部控制报告，规范学校各项经济活动，依法公开财务信息。

　　第七十七条 中小学校应当遵守财经纪律和财务制度，依法接受主管部门和财政、审计等部门的监督。

　　第七十八条 中小学校及其工作人员存在违反本制度规定的行为，以及其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等违法违规行为的，依法追究相应责任。

　　第十三章 附则

　　第七十九条 中小学校基本建设投资的财务管理，应当执行本制度，但国家基本建设投资财务管理制度另有规定的，从其规定。

　　第八十条 纳入企业财务管理体系的中小学校，以及独立核算的中小学校校办企业，执行企业财务制度，不执行本制度。

　　第八十一条 政府举办的幼儿园依照本制度执行。

　　社会力量举办的普通中小学校、中等职业学校(含技工学校)、特殊教育学校、专门学校、成人中学、成人初等学校和幼儿园可以参照本制度执行。

　　第八十二条 各省、自治区、直辖市人民政府财政部门、教育部门可以根据本制度，结合本地区实际情况，制定具体财务管理办法或者补充规定。

　　第八十三条 中小学校应当根据本制度结合学校实际情况制定内部财务管理办法，报主管部门备案。

　　第八十四条 本制度自2022年9月1日起施行。财政部、教育部2012年12月21日颁布的《中小学校财务制度》(财教〔2012〕489号)同时废止。

《中小学校财务制度》改革重点难点解析：共性与个性问题

　　继2022年1月7日财政部发布修订后的《事业单位财务规则》(财政部令第108号)后，2022年7月14日财政部、教育部发布修订后的《中小学校财务制度》(财教〔2022〕159号)(简称《制度》或新制度)。《事业单位财务规则》与《中小学校财务制度》之间是“统分”关系——《事业单位财务规则》系“统”，《中小学校财务制度》系“分”，前者统驭、指导后者。《事业单位财务规则》第69条规定，财政部门会同主管部门根据《规则》制定行业事业单位财务管理制度。《中小学校财务制度》第1条也规定，根据《事业单位财务规则》和国家有关法律制度，结合中小学校特点，制定《制度》。因此，《中小学校财务制度》改革既有事业单位共性问题，又有中小学校个性问题。《中小学校财务制度》共13章84条，比《事业单位财务规则》多“财务管理体制”一章，具体条款多了13条规定。

　　一、《中小学校财务制度》改革共性问题解析

　　2022年2月笔者在《会计之友》2022年第5期撰文《我国<事业单位财务规则>修订重点难点解析——聚焦三大主要背景与二十项重要创新》(详见文后链接)，基于《预算法》及其实施条例修订背景下深化预算管理制度改革、政府会计准则制度体系全面实施与政府综合财务报告制度改革、以《行政事业性国有资产管理条例》为核心的行政事业性国有资产管理改革等三大财政预算管理改革背景，对《事业单位财务规则》二十项重要创新进行具体解析。同样，《中小学校财务制度》改革也包括三大财政预算管理改革背景下二十项重要创新。为了广大中小学校财务工作者更好掌握财政预算管理相关改革内容，笔者按照“三大主要背景与二十项重要创新”框架将《中小学校财务制度》与一般事业单位财务管理改革共性问题进行解析。

　　(一)《预算法》及其实施条例修订背景下深化预算管理制度改革

　　新《中小学校财务制度》与《预算法》及其实施条例修订、深化预算管理制度改革以及预算管理一体化相关的改革主要包括：(1)注重全面预算绩效管理(第4条、第23条);(2)强化收入预算应当符合综合预算要求(第26条);(3)建立健全支出管理制度，特别是项目库管理(第31条);(4)如实反映依法举债情况，举债应“公开、透明”(第65条);(5)将“调整预算”改为“预算调剂”(第18条);(6)取消零余额账户用款额度(第50条);(7)财政拨款结转和结余管理更加严格(第40条)。

　　第一，《预算法》改革重要创新之一是加强预算绩效管理与绩效评价。与之相适应，新制度第4条关于“中小学校财务管理的主要任务”中将“实施绩效评价”提升到“全面实施绩效管理”，而绩效评价是全面绩效管理的核心环节。同时，新制度将原第32条加强“支出绩效管理”规定从“第五章支出管理”部分调整到“第三章单位预算管理”部分，作为新第23条规定，并拓展至“全面预算绩效管理”，响应中共中央、国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》(中发〔2018〕34号)所提出“建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”的要求。

　　第二，《预算法》改革强化“全口径综合预算”要求，其第4条规定强调“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》(国发〔2021〕5号)进一步强调“强化部门和单位收入统筹管理。各部门和单位要依法依规将取得的各类收入纳入部门或单位预算，未纳入预算的收入不得安排支出。”为此，新制度第26条与原第22条对应，重申收入预算应当符合“综合预算”要求——“各项收入全部纳入单位预算，统一核算，统一管理”，在此基础上增加“未纳入预算的收入不得安排支出”的规定。

　　第三，我国预算管理一体化改革重要创新机制之一是以预算项目为基本单元，建立健全预算项目全生命周期管理机制。《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》(国发〔2021〕5号)也明确要求“将项目作为部门和单位预算管理的基本单元，预算支出全部以项目形式纳入预算项目库，实施项目全生命周期管理，未纳入预算项目库的项目一律不得安排预算”。新制度第31条与原第26条对应，重申支出预算应当符合“综合预算”要求——“将各项支出全部纳入单位预算，建立健全支出管理制度”，在此基础上增加“实行项目库管理”的规定，强调“未纳入预算项目库的项目一律不得安排预算。”。

　　第四，近年来地方政府债务是我国经济社会热点问题之一，也是我国三大攻坚战中“防范化解重大风险”攻坚战的重要内容。《预算法》改革重要创新之一是“开前门·堵后门·守底线”，建立规范的地方政府举债融资机制。而新制度对于中小学校举借债务行为的基本立场保持不变，新制度第65条与原第60条基本对应，新增“如实反映依法举借债务情况”的规定，同时强调中小学校“不得替地方政府及其部门举债融资”，这是防范中小学校财务风险的重要方面。

　　第五，《预算法》改革重要创新之一是强化预算约束、增强预算严肃性。《预算法》第13条规定“经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整”。在此基础上《预算法》第67条和第72条对“预算调整”与“预算调剂”进行明确界定，两者最重要区别是总预算支出是否发生变化：发生变化的，系“预算调整”;未发生变化的，系“预算调剂”。按照这一区分，原制度第16条规定的“调整预算”，实际上属于“预算调剂”。为了与《预算法》上位法规定保持一致，新制度第18条将原“调整预算”改为“预算调剂”并简化了相关表述。

　　第六，我国预算管理一体化改革重要创新机制之一是优化国库集中支付流程，实行预算指标直接控制资金支付。财政部门通过系统集中校验机制，直接按照预算指标控制每笔资金支付，不再需要代理银行对资金支付进行额度控制，也不再向代理银行下达零余额账户用款额度。单位也就不需要核算零余额账户用款额度和财政应返还额度，而是在资金支付完成以后依据代理银行反馈的支付凭证回单，进行列收列支核算处理。为此，新制度第50条第一款与原第45条第一款对应，在流动资产分类构成中取消了“零余额账户用款额度”。

　　第七，近年来我国财政存量资金沉淀问题日益受到社会各界关注，李克强总理要求盘活存量资金，增加货币有效供给。2014年修订的《预算法》和2020年修订的《预算法实施条例》都对“财政拨款结转和结余的管理”进行明确规定。其中，《预算法》第42条第二款规定授权国务院财政部门制定结转和结余资金管理的规定，而《预算法实施条例》第5条第五款规定又进一步授权本级政府财政部门制定部门预算管理包括财政拨款结转和结余资金管理的具体办法。财政部推行预算管理一体化改革中，根据《预算法》进一步明确了结转结余资金计算和管理的规定，建立结余资金自动收回的机制。因此，新制度第40条规定，财政拨款结转和结余的管理，应当按照“国家有关规定”执行，而“国家有关规定”不仅包括《预算法》及其实施条例，而且还包括国务院财政部门的规定和地方本级政府财政部门的规定。相较于原第35条规定下仅需执行“同级财政部门规定”，新制度下财政拨款结转和结余的管理更加严格也更加复杂。

　　(二)政府会计准则制度体系全面实施与政府综合财务报告制度改革

　　新《中小学校财务制度》与政府会计准则制度体系全面实施与政府综合财务报告制度相关的具体改革主要包括：(1)提高会计核算规范性要求(第5条);(2)从“财务报告和财务分析”拓展为“财务报告和决算报告”(第十一章);(3)删除财务分析具体指标，为改革预留空间(附件);(4)遵循成本核算基本指引，实行成本核算(第35条);(5)删除“修购基金”(第44条)，将“事业基金”调整为“非财政拨款结余”(第41条、第42条)。

　　第一，在总则中新增关于会计核算的总体要求，新制度第5条规定“中小学校的各项经济业务事项按照国家统一的会计制度进行会计核算。”

　　第二，我国政府会计改革的核心要求是“双报告•双基础•双功能”。与之相适应，新制度第十一章由原“财务报告和财务分析”调整为“财务报告和决算报告”，并对新制度第十一章内容进行结构性调整。因此，第十一章是本次《中小学校财务制度》修订篇幅最大的一章，新制度与原制度相关规定基本上不再具有可比性。新制度第69条第一款规定应当提供“双报告”，第二款规定财务会计与预算会计“平行记账”;第70条、第72条规定编制“双报告”的“双基础”以及“双报告”应当实现的“双功能”(双重信息需求);第71条、第73条规定财务报告与决算报告构成，都包括财务/决算报表和财务/决算分析两部分，并分别规定财务报表与决算报表的具体构成，以及财务分析与决算分析的具体内容。

　　第三，删除财务分析具体指标规定，为下一步改革预留空间。权责发生制政府综合财务报告制度改革主要任务之一是建立健全政府财务报告分析应用体系，这已成为我国政府综合财务报告制度改革最大挑战之一。原制度第67条规定了财务分析具体指标并在附件中详细规定了具体计算公式。新制度下中小学校财务分析以《政府部门财务报告编制操作指南(试行)》(财库〔2019〕57号)为基础，该文件推荐政府部门财务分析参考使用资产负债率、现金比率、流动比率、固定资产成新率、公共基础设施成新率、保障性住房成新率、收入费用率等七个分析指标。此外，财政部布置年度决算文件也已经对决算分析指标作了明确规定，且每年分析指标可能动态调整、更新。

　　第四，推行政府成本会计是我国政府会计改革的重要内容之一。2019年12月财政部发布《事业单位成本核算基本指引》(财会〔2019〕25号)提供基本遵循依据。成本核算已成为中小学校等事业单位财务管理的重要工作，新制度新增第35条规定，中小学校“可以”“实行成本核算”。中小学校开展成本核算，应当遵循《事业单位成本核算基本指引》。

　　第五，我国政府会计改革重要内容之一是全面计提固定资产折旧。2019年1月1日起我国全面实施政府会计准则制度，中小学校等事业单位开始按月计提固定资产折旧，并在新旧会计制度衔接时补提以前年度固定资产折旧，不需要也不应当继续提取修购基金，因此，新制度第44条删除“修购基金”相关规定。此外，《政府会计制度》取消“事业基金”科目，而使用“非财政拨款结余”科目，与之衔接，新制度第41条、第42条做了相应的修订。

　　(三)以《行政事业性国有资产管理条例》为核心的行政事业性国有资产管理改革

　　新《中小学校财务制度》充分吸收《行政事业性国有资产管理条例》改革成果，相关的改革主要包括：(1)资产定义从“占有或者使用”拓展到“直接支配”(第47条);(2)资产分类构成中增加文物文化资产类别，并专门制定具体办法(第47条、第56条);(3)进一步充实中小学校资产管理制度(第48条);(4)完善中小学校资产配置管理规定(第49条);(5)加强货币性资产损失核销管理(第51条);(6)设定在建工程办理竣工财务决算的“最长期限”(第53条);(7)强化非义务教育阶段学校对外投资程序性要求，并纳入集中统一监管体系(第55条);(8)完善国有资产共享共用管理(第61条)。

　　第一，新制度第47条关于资产定义从“占有或者使用”拓展到“直接支配”并取消“货币计量”特征。根据《民法典》第256条“直接支配”权利包含并大于传统的占有、使用的权利。资产定义从“占有或者使用”拓展到“直接支配”，为文物文化资产等经管资产纳入中小学校会计核算与管理奠定了基础。因为经管资产是为了满足社会公共需求而控制的资产，并不由中小学校“占有或者使用”，但是由中小学校“直接支配”。

　　中小学校资产定义取消“货币计量”特征，进一步拓展资产管理范围，不再局限于资产会计核算范围。典型情形是中小学校向上级主管部门借入的资产不纳入会计核算范围，但是中小学校资产管理实践中应当登记备查簿、加强实物资产管理;又如自然资源资产暂时无法进行货币计量与会计核算，但是应当加强实物数量统计与管理。

　　第二，新制度第47条与原第42条对应，在资产分类构成中新增“文物文化资产”这一类经管资产具体类别，并在第56条规定“国务院财政部门会同有关部门制定具体办法”。值得强调的是《事业单位财务规则》(财政部令第108号)中一般事业单位的经管资产包括公共基础设施、政府储备物资、文物文化资产、保障性住房等四类，中小学校经管资产主要只有文物文化资产一类。

　　第三，新制度第48条与原第43条对应，进一步充实中小学校资产管理制度，新增“明确资产使用人和管理人的岗位职责”“设置国有资产台账”“汇总编制行政事业性国有资产管理情况报告”“定期盘点资产”“及时办理资产权属登记”等要求。

　　第四，新制度第49条与原第44条对应，进一步完善中小学校资产配置管理，明确中小学校资产基本功能“保障履行职能和事业发展的需要”，资产配置应当综合考虑“资产存量、资产配置标准、绩效目标和财政承受能力”等因素，并明确规定资产配置方式包括调剂、购置、建设、租用等，强调“优先通过调剂方式配置资产”。

　　第五，新制度新增第51条第二款关于“货币性资产损失核销”规定。按照《事业单位国有资产管理暂行办法》(财政部令第100号)第26条规定，不论金额大小，“中小学校货币性资产损失核销，应当经主管部门审核同意后报本级财政部门审批。”

　　第六，新制度第53条与原第49条对应，都规定“在建工程达到交付使用状态时，应当按照规定办理工程竣工财务决算和资产交付使用”，但新制度新增“期限最长不得超过1年”的规定。

　　第七，新制度第55条与原第52条对应，同样强调非义务教育阶段学校[1]“应当严格控制对外投资”，并明确对外投资禁止性行为——“不得使用财政拨款及其结余进行对外投资，不得从事股票、期货、基金、企业债券等投资”，在基础上新第55条规定强调利用国有资产对外投资的程序性要求。而新制度关于对外投资最重要变化是要求“非义务教育阶段学校对外投资形成的股权纳入经营性国有资产集中统一监管体系”。

　　第八，新制度第61条与原第56条对应，进一步完善开展国有资产共享共用工作规定，新增“确保安全使用的前提”以及“可收取合理补偿”规定，并要求“所取得的共享共用补偿收入应当纳入学校预算，统一管理”。

　　二、《中小学校财务制度》改革个性问题解析

　　近年来我国中小学教育中推行加强党组织领导、落实“双减”、学生营养改善计划、扩大普惠性学前教育资源等重大政策，中小学校行业财务管理中面临新情况、新要求。基于这些改革背景，《中小学校财务制度》改革个性具体问题主要包括：

　　第一，明确党组织领导中小学校的财务管理工作。2022年1月中共中央办公厅印发《关于建立中小学校党组织领导的校长负责制的意见(试行)》，其中第4条规定“校长在学校党组织领导下，依法依规行使职权，按照学校党组织有关决议，全面负责学校的教育教学和行政管理等工作”，为此，新制度第6条将原“中小学校财务管理实行校长负责制”修订为“中小学校财务管理实行党组织领导的校长负责制。”

　　第二，调整《制度》的适用范围，不再强制性要求民办学校执行《制度》。目前民办义务教育学校均享受生均公用经费补助，民办中小学校学生均享受学生资助政策，普惠性民办幼儿园均享受政府补助。但是民办学校与公办学校在财务管理体制上存在较大差异，适用的会计准则制度也不一样。为此，新制度第2条关于适用范围中将原“接受国家经常性资助的社会力量举办的中小学校”予以剔除。后续财政部门将出台专门适用于民办义务教育学校的《民办义务教育财务制度》。但是根据新制度第81条民办中小学校和民办幼儿园仍“可以”参照执行《制度》。

　　第三，对于学校食堂不同管理方式分类提出不同财务管理要求。2012年5月教育部等十五部门发布《农村义务教育学校食堂管理暂行办法》[2]，其中第16条规定“学校食堂一般应由学校自主经营，统一管理，不得对外承包”，教育部等五部委发布《关于进一步加强农村义务教育学生营养改善计划有关管理工作的通知》(教督函〔2019〕2号)规定“学校要遵循‘专款专用、及时结算、年度平衡’原则，学校食堂(伙房)结余款项应滚动用于营养改善计划，不得挪作他用”。为此，新制度第10条第一款规定“学校自主经营食堂”的财务管理要求。

　　《关于进一步加强农村义务教育学生营养改善计划有关管理工作的通知》第2条规定“托餐家庭(个人)必须符合准入要求并经相关部门审核后方可供餐”，2020年8月教育部等五部门印发的《关于进一步加强和规范教育收费管理的意见》(教财〔2020〕5号)第6条“相关服务由学校之外的机构或个人提供的，学校可代收代付相关费用”。为此，新制度第10条第二款规定“采用委托方式经营食堂”的财务管理要求，第三款规定“采用配餐或托餐方式”的财务管理要求。

　　第四，加强中小学校财务队伍建设，明确工作职责，强化能力要求。2019年3月财政部修订《会计基础工作规范》(财政部令第98号)，其中第6条规定“各单位应当根据会计业务的需要设置会计机构;不具备单独设置会计机构条件的，应当在有关机构中配备专职会计人员。设置会计机构，应当配备会计机构负责人;在有关机构中配备专职会计人员，应当在专职会计人员中指定会计主管人员”，新制度新增第7条规定“中小学校应当指定专人主管财务工作，配备财务、会计人员，并根据需要合理设置财务部门，对学校的各类经济活动实施管理、核算和监督”，并明确财务主管人员职责系“参与学校重大建设项目、重要办学资源配置、重要资产处置、大额资金使用等重大事项的决策。”[3]。此外，新制度还新增第8条第二款规定财务、会计人员掌握和熟悉的职业知识。

　　第五，新增课后服务等服务性收费管理要求，加强对地方落实“双减”政策财务行为的指导。《关于进一步加强和规范教育收费管理的意见》第6条规定“学校在完成正常的保育、教育教学任务外，为在校学生提供学习、生活所需的相关便利服务，以及组织开展研学旅行、课后服务、社会实践等活动，对应由学生或学生家长承担的部分，可根据自愿和非营利原则收取服务性费用”，但同时也规定“学校不得擅自设立服务性收费和代收费项目”。为此，新制度第25条关于“中小学校收入构成”规定中明确“为在校学生提供课后服务收取的服务性收费收入，计入其他收入”，同时第27条第一款新增“中小学校不得擅自扩大收费范围、增加收费项目、提高收费标准”的禁止性规定。

　　第六，加强中小学校收入票据管理，进一步加强和规范教育收费管理。《关于进一步加强和规范教育收费管理的意见》第13条规定“学校收取行政事业性收费时要按照财务隶属关系使用财政部门印(监)制的财政票据，代收费时应使用资金往来结算票据”。为此，新制度在第38条“依法加强各类(支出)票据管理”规定基础上，在第四章“收入管理”中新增第28条“中小学校应当加强(收入)票据管理”规定。(完)

　　尾注

　　[1]《中小学校财务制度》第55条第4款规定“义务教育阶段学校不得对外投资。”

　　[2]《教育部等十五部门关于印发<农村义务教育学生营养改善计划实施细则>等五个配套文件的通知》(教财〔2012〕2号)五个配套文件之一系《农村义务教育学校食堂管理暂行办法》。

　　[3]根据中共中央办公厅印发的《关于建立中小学校党组织领导的校长负责制的意见(试行)》第2条校长职权之一系“研究拟订和执行学校重大建设项目、重要资产处置、重要办学资源配置方案，管理和保护学校资产”。而财务主管人员职责则是“参与”这些重大事项的决策。

　　主要参考文献

　　[1]刘用铨.《事业单位财务规则》修订重点难点解析——聚焦三大改革背景与二十项重要创新[J].会计之友,2022(05):8-12.

　　[2]财政部科教和文化司.财政部修订印发《中小学校财务制度》进一步规范中小学校财务行为[EB/OL].(2022-8-14)[2022-8-10].http://jkw.mof.gov.cn/gongzuodongtai/202208/t20220808_3832527.htm

　　来源：云顶财说     作者：刘用铨(厦门国家会计学院)