新一轮财税改革——如何“统筹”和“深化”

       二十届三中全会公报对财税体制改革，用了两个词，一个是“统筹”，一个是“深化”。“统筹”是横向的角度，是“四本账”之间，各个税种和收入项之间，各个省市地区之间的统一安排。“深化”是纵向的角度，主要是中央和地方之间，地方不同层级的行政区域之间，大税项下的各类税种之间，如何更好地处理和分配。中共中央对二十大三中全会精神的解读，又进一步明确了思路，重点强调央地财权事权重新分配，为地方和基层财政开辟更多财政来源的同时，中央也会“适度”承担一部分原来由地方承担的事权。《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称“决定”）的60条里，第17条对健全预算制度和优化税收结构，理顺央地财权事权关系进行了更加系统地论述。

       财政是国家和政府的重中之重，特别是像中国这样还处于发展阶段，政府需要大量的财政资源来解决现实问题的国家。说得实在点，各级政府都需要过日子，过日子就需要钱，钱从哪里来、如何用，这就需要一套财税体系。财政也是一个国家制度变迁的关键。纵观世界各国历史的体制改革，虽然背后有各种各样的深层次原因，但财政出现问题，旧的模式体系难以维系，都是其中最直接的原因。比较典型的如17世纪英国的光荣革命和18世纪的法国大革命，都与国王加税有很大关系。让中国经济社会焕然一新的改革开放，从某种程度上说也是计划经济下财政难以维系，困境倒逼出来的最成功的制度变迁。

       与改革开放的进程相一致，中国也一直在全力推进财税体系的现代化。从上世纪80年代的包干制到90年代的分税制，再到分税制的不断细化优化，地方政府性基金和地方债务的发展和治理，从客观上大大促进了地方发展经济的积极性和城市化进程，当然也出现了各种问题。从激励机制的角度看，地方政府更热衷于能带来地方财政收入的固定资产投资，特别是房地产投资，从客观上造成了重复建设、无序投资、债务膨胀、房价高企、环境污染等问题。而有限的财权与“无限”的事权。

       本次三中全会提到的三大重点风险领域：房地产、地方债务和中小金融机构，几乎都与地方政府过去的高速度发展模式有直接关系。而这些问题的根源，基本又都与财税体制有直接或间接的关系。可以说分税制搞了三十年，在前十几年应该是大大激发了地方发展经济的积极性。但是在2009年美国次贷危机造成外需崩塌后，十八大的全面改革开放决定又对地方政府进一步放权后，放开了过去一直没敢放开的地方债，中国的城市化就进入高歌猛进的时代。房地产一骑绝尘，地方债迅速膨胀，而作为地方政府“央行”（取款机）的地方中小法人银行，通过表内信贷和表外非标的方式，为地方政府的基建投资提供源源不断地资金，部分脱离了中央的约束和控制。固然自2014年开始，中央下达了诸如《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（2010年19号文），《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（2014年43号文），《预算法》修正案，《地方政府性债务风险应急处置方案》（2016年88号文），《地方政府债券发行管理办法》（财库2020年43号文）等重大纲领性、指导性文件，但是由于财税体制的根本运行逻辑没有变，地方政府债务并没有得到有效遏制，反而是以隐性债务的形式积累了更大的风险。

       可以说地方债务顽疾是分税制以来央地财权和事权分配不合理矛盾长期积累的结果，因此统筹和深化新一轮财税体制改革与地方债务治理紧密联系在一起。首先，地方政府承担了过多的公共事务，教育、卫生等本该由中央主要承担的事项基本全部由地方承担。特别是疫情危机发生后，抗疫的绝大部分成本让地方政府承担，中央只承担了一小部分。而这部分支出世界其它主要国家都是由中央财政承担。其次，地方政府的主要财政收入主要不是靠税收这一财政“主营业务收入”，而是依靠政府性基金这一“营业外收入”，而政府性基金的主要来源又是土地转让金，这让地方政府深陷“土地财政”不能自拔。第三，即使分税制中央拿了大头，中央也没有多少结余，而是倒贴钱进行转移支付。这固然起到了财政资源集中调节的大国财政体制优势，但也不可避免地带来了不公平，……有三分之一与地方债务有关系，而这又徒增了财政与金融的风险关联。

       问题迫在眉睫，那么该如何统筹和深化？解决路径一定还是问题导向、形势倒逼。公报提出要“统筹”和“深化”，《决定》第17条进行了更细致的论述，归结为健全预算制度、优化税制结构、平衡央地关系三个方面，从中可以看出新一轮财税体制改革将重点在以下几个方面下功夫：

       第一，更好地“算账”和“管账”，强化政府会计的预算管理和财务管理，与国际上的现代财政管理制度接轨逐步采取权责发生制。……这些都需要进一步地健全预算管理和政府会计制度。

       第二，重构央地财权和事权关系，中央上收发债权力以解决地方债务乱相，同时也会承担原本有中央承担而下放给地方的事权，比如更多地承担教育、医疗、养老等全国性公共产品和服务的支出。……超长期特别国债的发行和央行二级市场买卖国债就是为此做准备。

       第三，“增加地方自主财力”，意味着给地方财政“开源”，过去免费和收费较低的地方政府提供的公共服务可能会收费或提高价格。比如水、电、气、暖、公交、地铁等归地方收费的部分，可能会有一轮提价。去年一些地区已经有了苗头，接下来会形成一套公开提价的机制……从某种程度上来说是要稳住地方政府的卖地收入，不能完全一棒子打死。

       第四，为地方开辟新的税源，或提高共享税中地方政府的占比。从共享税种的比例看，国内增值税央地比50:50，企业所得税央地比60:40、个人所得税央地比60:40，这些共享税的比例很可能会重新调整，增加地方政府的分成。完全归中央的消费税、契税、进口消费税、车辆购置税等税种，会有一些转给地方，《决定》明确指出“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方”，在增加地方税源的同时引导地方政府更好地支持扩大内需。消费税的大头是油、烟、酒、车，但从数量上来说不够，需要进一步地培养税基。原来归地方的税种给地方更大的调节自主权，《决定》提出“研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率”。有人认为中国的增值税率比较低，与国际平均水平相比还有大约5个百分点的提升空间。……而其它税率的提高当下的经济形势也不允许，而且数量也很难弥补地方财政如此巨大的赤字缺口。

       第五，优化税制结构，主要是提高直接税的比重。“完善综合和分类相结合的个人所得税制度，规范经营所得、资本所得、财产所得税收政策，实行劳动性所得统一征税”。这些已经在”金税四期“系统上基本完成了技术性的准备工作，但是鉴于当前的经济环境，还不是全面严格落实执行的时机。可能会等到经济复苏的趋势进一步明确，这些举措会当作一种逆周期调节手段适时推出。

       财税体制改革是长期的，有很多复杂繁重的工作要做。客观来说，中国当前的税率并不算高，但是实际税费负担比较重，原因何在？就是非税财政占比比较大。比如个人所得税虽然不算高，大幅低于发达国家的税率，纳税人群也比较小，但是作为房价大头的土地转让金成本却实际上蕴含了税在里面。对企业来说，综合税负已经比较高，同时还承担了五险一金部分负担，实际上承担的税费成本就变高了，宏观税负和人们的体感负担也变得很重。接下来的财税体制改革，也需要在健全预算管理，优化税制结构，提高累进式的税收，减少混乱繁杂的非税收入等基础工作上下功夫。统筹和深化财税体制改革本质上还是结构性改革，是供给侧结构性改革在财税领域的体现。

       新一轮财税体制改革还要兼顾考虑眼前的问题，减少加税给原本疲弱的经济带来的二次冲击。因此，要考虑到短期和长期的平衡，短期内诸多财政问题还是得靠扩大赤字，让经济尽快恢复到正常运行状态。但长期问题也不能再一拖再拖，而是以更加紧迫的意识抓紧推进中国财税体系走向现代财政。中国要真正实现高质量发展和中国式现代化，在财税制度改革方面还有很长的路要走。

      （本文作者赵建，西京研究院院长）

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