税收大数据专集之二：从税制改革谈信息管税的前景

党的十八大确立了国家治理体系和治理能力现代化建设方针，中共中央政治局并于2014年6月30日召开会议，审议通过了《深化财税体制改革总体方案》。以此消除当前复杂税制存在的交叉征税、重复征税、以票管税等一系列陈旧落后的征管难题，同时也提出了一个思考问题：金税工程何去何从？

        一、金税工程始末

       目前，我国税务系统信息化建设的主要情况是：以CTAIS1和CTAIS2两个版本武装各地国税系统；地税系统各自为战，自己建设，部分省份应用总局统一推荐版本；在现有各地国、地税分治的基础上，试点在部分省份推广“金税三期”统一国、地税共用一套征管系统。金税三期于10多年前以数据“大集中”理念开发设计，之后在实践检验中发现有问题，又改回为省级数据集中，重复了原有CTAIS省级集中的基本情况。此外，金税二期增值税发票管理系统于2015年升级，普及到全国增值税小规模以上所有纳税人，管理内容只涉及有发票的交易业务。

       纵观我国税务系统的信息化建设，可以用“自成体系，与世隔绝”形容其特征。从税务登记、纳税申报、行政审批等一切征管事项，均由自己的征管系统操作，从安全角度考虑，完全封闭，不与任何市场网络对接，同时也不向市场开放，不存在征管信息的共享。

       所以，我国税务系统的信息建设，完全背离大数据时代特征，与市场体系没有对接，没有交互。这种封闭的自我系统，其税务登记、申报、缴纳信息就不可能完整真实地反映实际生产经营情况，形成了纳税人偷逃税天然的有利条件。

      二、税制改革引发的思考

       随着深化税收改革工作的持续推进，前期金税工程的所有建设会不会演变成巨大的浪费？这是一个当下不得不思考的重大问题。

       思考之一：近期国务院和国家税务总局系列发文，先后取消了13项〔税总发（2015）45号〕和19项〔国发（2015）27号〕税务行政审批事项。这些审批事项被取消，意味着金税工程为此开发的工作程序和内容不再有什么实际意义了，形成了第一阶段的小浪费。近日读一报摘文章：“广州地税423项办税（含附征费金）事项和45项社保事项”。上述国务院取消的涉税事项只是一个零头，随着国务院进一步推进政府简政放权，还会有多少涉税事项被取消呢？伴随着这些涉税事项的取消，金税工程为之开发的内容是不是全部浪费了呢？这时的浪费，可能就不是第一阶段小小的浪费了。

       思考之二：中共中央政治局于2014年6月30日召开会议，审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，要求新一轮财税体制改革2016年基本完成重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度。眼下距离时间目标要求只有5年了，届时优化税制改革的结果，18个税种能省几许 ？如果税制优化简并结果是税种大大的减少或内容完全变化，现在开发的金税工程又有几多内容会变为垃圾形成巨大的浪费呢？

       思考之三：《深化财税体制改革总体方案》要求建立完善地方税体系。那么就不得不思考，现在统一开发的征管系统能为地方税体系的建设派上多大用场？如果为此中央和地方关系随着事权划分的要求赋予地方政府一定的税收立法权，开征什么税种，涉及什么税收要素，一是完全还是未知数，二是各地也不会完全统一。那么，现在统一开发的征管系统将何去何从？

       综上所思结论：各地已经有征管系统，数据格式统一后已经将数据传送到总局，金税工程并没有比各地的征管系统先进到那儿去，甚至比有些地方的系统还落后，如果继续在全国推广普及金税工程，随着税制改革，其浪费将是灾难性的，浪费的不仅是钱财，关键的问题是影响了税务系统信息化建设与市场信息化的同步发展，而被时代远远地抛在落伍的行列。

       上述结论的启迪：在大数据时代我们不能搞自我封闭的信息化建设，必须与市场信息化体系融为一体，才能保证现代化的特色，与时代共同进步发展。

       三、信息管税的内涵

       随着党的十八届三中全会提出国家治理体系和治理能力现代化建设的要求，税务系统也在迎头赶上，并提出了“信息管税”的口号指导税收管理工作。但纵观税务系统信息化推进工作的内容来看，决策层尚未真正理解和认识信息管税的内涵要求。推进和落实信息管税思想，必须认识到这样一个基本要求：信息管税要先管信息！其基本内涵包括：信息管税要真实信息；信息管税要实时信息；信息管税要共享信息。

      信息管税要先管信息。要想管住税，必须先掌握涉税信息，不掌握涉税信息，或者信息不对称，征纳双方只能是玩猫和老鼠的博弈。目前，税务系统的信息管税概念，停留在试图在“大集中”征管信息的基础上，通过数据分析，建立风险管理机制，防堵税收流失漏洞，实现严加征管目标。但这一管理思想的基础是一个不牢靠的基础，是脱离了真实税源数据的基础，是一个追溯以往税收问题的管理模式，远远落后于信息管税的基本要求。信息管税，要求掌握的是真实的信息、实时的信息，并根据实时、真实的信息同时完成税收收入参与的国民收入分配任务，直接缴入国库，不给征纳双方留有任何税收流失的风险空间和漏洞，也用不着麻烦事后追溯任何查补，从根上解决税务风险问题，扎实促进纳税遵从。

       另一方面，信息管税势必废除“以票管税”。信息管税要求全面掌握每一笔实时、真实的交易信息。从发票管理系统看，是脱离真实交易另建的管理系统，如果商家交易不走发票管理系统，就得不到相关信息。既使使用发票管理系统，由于脱离商家交易系统，只能是通过其他输入方式形成交易结果的二手信息、重复信息。总结现有的发票管理系统，一方面是信息不全，另一方面是二手信息和重复信息，所以要问这种重复建设的意义是什么呢？

       四、实现信息管税的改革路径

       实现信息管税，从税收管理的业务流程来看必须紧紧抓住三个环节：一是纳税人基本情况信息，二是实时交易的真实信息，三是交易过程分离价税直接入库。

       关于第一个环节纳税人的基本情况，随着简化政府审批程序的推进，目前部分地区正在实施组织形式注册代码登记、工商注册登记和税务注册登记形式的上合一，即已经能打印出三证合一的证书。但实际上，各部门围绕此工作仍然是各建各的数据库，形成了重复建设的巨大浪费。进一步推此项工作的信息化建设，是使之合并成一个数据库实现全社会数据共享。其实现办法是一个数据库，三个部门接续填充纳税人相关信息。从三个部门已有的数据库情况看，工商部门的现代化程度最好，已经可以供全社会查询注册单位的诚信情况。在这种情况下，税务部门完全没有必须再建自己的税务登记数据库了，只要接续工商登记数据库增加相关内容，便可实现全社会共享。

       关于实时抓取交易的真实信息并伴随交易过程实现价税分离、税款入库，实际上就是将交易过程中产生的交易清单上的信息采集到税务部门的数据库，同时要求结算款项的部门将税款直接划入国库账号。由于交易清单信息已经由商家自己的信息系统实现，对此只要税务部门提出需要增加的涉税信息要求，并将其标准化、法定化，可以直接利用商家的信息系统产生完整的涉税交易信息内容，并直接转接到税务部门的数据库。完成这一任务的前提条件是税务部门的数据库有开放型的接口，可以让商家的信息流输入到税务信息库并完成分类存储。其实，这样的数据接口也无需太多，只要向具有款项结算功能的金融机构开放即可，在款项收付的过程中，伴随着税款的划拨采集相关的涉税交易信息。

图1：信息管税实时信息采集关系图

       五、信息管税的基础工作

       实现信息管税的上述改革，必须做好以下一些基础性管理工作。

       （一）规范涉税信息范畴

       目前我国现行税制有18个税种，每个税种都伴随有相应的申报内容，由于税种的重复、交叉、多环节征收关系，也必然导致涉税信息的重复申报，无从归类。信息管税，在优化简并税制的基础上，采集的是实时交易过程中的涉税信息，信息内容会大大缩减，但该有的信息必须有，从中反映交易过程中涉及税款的各种法律关系，并对此予以规范。

       从内容上看，应满足税收汇算清缴的要求，一笔交易信息必须包括买卖双方纳税人统一识别码信息、款项收付双方金融机构纳税人统一识别码信息、账户信息及开户人纳税人统一识别码信息。考虑到宏观财税体制涉及的税收收入在中央与地方的分配关系，还应包括款项收付金融机构所在地的行政地理信息。

       （二）涉税信息标准化

       在规范涉税信息范畴的基础上，需要对涉税信息进一步标准化，包括具体信息条目的概念定义、技术术语含义、信息字节格式、信息排列布局及编码格式转换等。只有统一标准，商家在建设自己的信息系统时才能将税务信息管理的标准植入信息系统，也才能实现系统对接，方便将涉税信息传输到税务部门的数据库。

       （三）信息管税法治化

       实现信息管税，采集收入和消费交易过程中的实时信息，必须在相关的法律文件中明确涉税信息关系人的法律关系和义务责任，做到依法治税。在法律文件的约束规范下，涉税信息关系人在建立自己的信息系统时就必须履行相关的义务，按照涉税信息的标准要求设计布局，并按照法律规定要求将信息传输给税务部门的数据库。传送信息不符合涉税信息标准要求、或传送任何虚假信息都属违法行为，都必将受到依法处治。同时，有货币收付功能的金融机构必须到税务部门备案，开通信息对接功能。未能实现信息对接的备案单位，不得营业从事货币收付结算服务业务。

       六、实现信息管税的意义

       信息管税，通过资金信息流量控税，推动征管模式的变革，在管理上有诸多意义：一是实现税制要素关系的理性回归，综合考虑税源、税制和税收征管三者之间的匹配关系，很自然地做到税收要素关系有机结合；二是简化征管释放资源，现行增值税层层环节的抵扣关系将不复存在，各税种之间交叉征税、重复征税的困扰随之消除，可以解放出大量的征管资源和企业内部的税务管理资源，用于引导企业税务风险内控，促进纳税遵从，营造社会整体诚信环境；三是全面掌握信息实现有效严管，堵塞征管漏洞，为全面建立公平诚信的社会环境奠定一个扎实的信息技术基础；四是降低税负解放生产力，通过上述简化税制和简化征管改革，纳税人一般流量税税负将从现在的17%、25%可以大大地减低到3%以下，较低的税负，将为企业生产经营的运转提供更充分的资金，为产品生产降低成本，为产品出口提升优势，成为解放生产力最有效的措施，为在经济新常态下促进经济发展贡献实质性的推动力；五是发挥市场调节作用稳定税收经济关系，简化税制将简单的税种与资金信息流绑定在一起，税收与经济的关系始终处于一种稳定状态，不会随经济结构的变化而影响税收经济关系，从组织税收收入角度看，方便税收收入能力的估算和计划管理，并确保税收筹集财政收入职能的最大化实现。

参考文献：

[1]吴俊培，我国一般税与市场化程度关系的实证研究，《税务研究》，2015（4）；

[2]莫让纳税人再为“纸质发票”买单，2015-04-14 13:11　来源：中华网，华讯财经转发，http://finance.591hx.com/article/2015-04-17/0000455471s.shtml；

[3]焦瑞进，简化税制的改革链条，《税收经济研究》，2015（1）；

[4]林颖，欧阳升，零售消费税：我国现行地方税主体税种的理性选择[J]，《税务研究》，2014（12）

[5]高培勇，让间接税显性化更利于改革【EB/OL】中国财经报网，2014-11-18;

［6]开放银行卡清算市场意义深远，2015-04-23 21:42:12 来源：上海商报，和讯网转发，http://bank.hexun.com/2015-04-23/175251320.html。