正在开展的新一轮税收优惠政策清理，难度在哪里？

　　最近有财经媒体报道，全国各地正在开展新一轮的税收优惠政策清理，多地涉税招商引资政策都已暂停。政策变动的前因是，年初召开全国审计工作会议，将查处违规返税、招商引资违规出台“小政策”，打击“税收洼地”等，列入今年的工作重点。当前国家还未出台具体政策，各地处于观望状态。

　　清理“税收洼地”，这并非一个新政策。早在2014年，中央就曾下发《关于清理规范税收等优惠政策的通知》，要求全面清理地方性的各类税收优惠。通知下发后，全国一阵整顿清理，很快各地方又陆续重新出现。

　　税收优惠这样的公开政令，显然不是地方政府在暗箱操作，其出现和存在有合理性，清理难度也就非常大。要想理解这一点，须对税收优惠的渊源和概貌有所了解。

　　税收优惠，招商引资的法宝

　　税收优惠是中国地方招商引资的常见政策。改革开放初期，沿海经济特区的中外合资经营企业，就可享企业所得税率低至15%的优惠，此外有各类减、免、退税优惠。随着中外合资经营企业所得税法、个人所得税法、外国企业所得税法等法律施行，中国形成了一套完整的涉外税收优惠制度，为招商引资提供保障。

　　进入新世纪以来，国内资本也成为地方招商引资的重点。现在各地常见“两免三减半”“三免两减半”等税收优惠(对企业先免税再减半收取，或先征后返)，最早是吸引外资的做法。除了税收优惠，地方会在土地出让、劳动力保障等方面给予优惠。各项政策中，税收优惠无疑最为简洁清晰、易于核算、便于宣传，因此地方政府用得最多，企业也最看重。

　　地方招商引资大部分是县级部门推动，经济学家张五常称之为“县域竞争”——地方政府为了争夺投资，展开了激烈竞争。张五常认为，县域竞争固然有一些瑕疵，整体来看却是极好的制度，它是中国经济活力的重要源泉。现在我们看到各地林立的工业园、科技园，特色产业集群，都始于这样的制度条件。

　　2010年以来，县域竞争有削弱的趋势，财政充裕的地方常用补贴招商，贫困的内地县市主要还是靠税收优惠吸引企业。国家也适时出台政策，支持地方发展——最典型的例子是霍尔果斯。2010年中央为推进新疆跨越式发展，批准霍尔果斯、喀什设立经济特区。政府规定，产业目录内的两地企业，实行“五免五减半”，符合条件的增值税减免，最高可返50%。

　　地方政府从中获得什么?

　　中国税收分税制度下，地方税收优惠多指向地方税。“五免五减半”一般指所得税地方分享40%的部分前5年免征、后5年减半征收，中央税收不受影响。霍尔果斯的政策稍有特别，五年内企业所得税全免，后五年地方分享的部分则逐步返还。无论何种方式，地方都是“税收损失”的主要承受者。何以地方政府愿意舍弃利益，孜孜追求税收优惠呢?

　　暂将招商引资、发展经济等话语放下，从地方政府“理性经济人”的视角看，税收优惠也大有好处。它不会导致地方税收减少，中长期看，地方税收将增加。道理很简单：优惠是面向新注册、新入驻企业的，没有这些政策，它们压根不来。减征期内的税收缴纳，给地方增加了收入。优惠时限过去，很多企业还将存活，地方政府的税基财源扩大，收入也就增加了。

　　对其他地方政府来说，这不就是不公平竞争吗?分两种情况看：倘若没有某个地方的税收优惠，这些新生的企业原本并不存在。税收优惠催生了新企业，也就谈不上“抢”。另外，有一些企业或潜在的企业，确实是从高税率地方迁往低税率地方，这给前者造成“损失”。这种损失基于企业自主选择，合理合法，谁规定企业一定要在某地注册纳税呢?不过，税率高的地方会向上表达不满。

　　当然，更大的争议在于：倘若各地竞相出台税收优惠政策，不就意味着国家税收流失?这样的说法也很值得商榷。众所周知，税收收入由税基和税率决定。税率降低，将使企业经营成本降低，投资增加，税基随之扩大，税收收入反而可能不减反增——这就是著名的拉弗曲线。全国范围看，各地税率降低利于改善营商环境，经济健康发展，国家的整体税收也将上升。

　　除税收收入增加，税收优惠带来的综合效果也很显著。大量企业新增——即便很多只是空壳注册公司，这些企业还是会创造就业，进而创造财富。以新疆霍尔果斯为例，这个边境小城原本只有不到十万人口。2010年税收新政发布之后，短短几年时间，突然涌进几千家企业，其中以影视娱乐行业为主。霍尔果斯一跃成为全国人均企业数量最多的城市。

　　这些入驻企业，多数确是代理和空壳公司，他们需要租房注册，很多小区租金为此上涨。企业需要驻守一些人员，他们在政府部门往来办事，也带来了新消费力。全国影视行业一派繁荣，大量作品涌现，从业人业增加，这些都是小城霍尔果斯收到的红利。

　　清理税收优惠，要避免一刀切

　　最近几年国家多次下发通知，要求清理税收优惠、打击税收洼地，一方面是避免税源流失，保障财政收入，另一个主要原因是：建设全国统一大市场，规范税收执法，确保全国税收公平。从营造稳定、透明的营商环境出发，简化税制，提高政策的可见度，确实很有必要。

　　同时也要注意，税收天然具有调控功能，对经济发展的激励或抑制作用很显著。为此，税法在制定之初就赋予了地方一定空间，地方政府可制定特色化、针对性强的优惠政策(如各地购房契税有较大的浮动空间)，可向上级部门请求给予财税支持。这些地方税率落差之利，远大于弊，提醒我们有必要看到地方税收优惠竞争带来的良性效果。

　　当前全国各地税收优惠地方，正处于“山雨欲来风满楼”的态势。既要执行中央精神，确保政令畅通，也要顾虑后果。据媒体报道，很多地方采取了“一事一议”“暂停执行”的做法，这是很有必要的审慎。

　　也有地方在财政压力下，向企业暂停发放奖励，要求收回补助。这些推翻承诺，取消有效政策的做法，损害了政府公信力，不利于长期招商引资。在“税收洼地”将被清理之际，最大限度保障企业利益不受损害，成为摆在地方政府面前的重要任务。

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