因税务机关停供发票而引发的争议——直面“阿喀琉斯之踵”

　　税务机关的重要工作之一是清理和催缴欠税、滞纳金。在税务机关对纳税人的各种催收催缴手段中，停供发票是最严重，最有效的强制手段之一。由于税收征管环节执行“以票控税”的思路，发票被赋予了会计原始凭证和税收凭证的重要功能，而合法合规的发票只能从税务机关申领，因此税务机关停供发票将导致企业无票可用，间接导致企业经营收款发生障碍，可谓是税务机关控制用票企业的“阿喀琉斯之踵”。

　　鉴于停供发票的严重后果，为防止执法人员滥用权力，《税收管理法》第七十二条规定：“从事生产经营的纳税人、扣缴义务人有本法规定的税收违法行为，拒不接受税务机关处理的，税务机关可以收缴其发票或者停止向其发售发票”，将停供发票的前提调节限定为“有税收违法行为且拒不接受税务机关处理”。但税收征管实践中，因某种原因暂停供应发票曾经是被税务机关普遍使用的协查和强制措施，主要涉及催报催缴和针对失联企业。

　　本案上诉人聚瑞能源有限责任公司被停供发票的原因是逾期不履行生效的《税务处理决定书》中的补缴税款及滞纳金义务。从税务机关（太原市税务稽查局，以下简称“稽查局”）4月20人向上诉人送达《税务处理决定书》至本案被上诉人（太原市税务局第一税务分局，以下简称“第一分局”）送达《收缴、停止发售发票决定书》决定自2018年2月12日起停供发票至的10个月内，稽查局分别于2017年5月5日作出《税务事项通知书》；于2018年1月18日作出《催告书》，要求上诉人限期履行纳税义务。由于上诉人仍不履行，2018年2月6日，稽查局向第一分局出具《关于对欠缴税款纳税人公告及采取控票措施的函》提出采取欠税公告及采取有关控票的措施，2018年2月8日，第一分局向上诉人出具《税务事项通知书》，要求原告缴纳税款。原告仍然未补缴增值税款。综上，稽查局和第一分局在作出停供发票决定之前分别作出了2次和1次催告行为，可以说已经尽到了提醒义务。在停供发票前的10个月时间内，上诉人也并非毫无动作，按照法院判决内容，上诉人曾经就《税务处理决定书》向法院起诉，但诉讼请求被驳回。从上诉人的陈述可以看出，上诉人拒绝履行税务处理决定的逻辑是：1.被上诉人（第一分局）未按《税务稽查工作规程》的规定提供合理的证据证明《税务处理决定书》本身的真实与合法性；2.被上诉人（第一分局）提供《税务事项通知书》程序正当的前提是《税务处理决定书》合法有效，如果《税务处理决定书》本身不具有合法性，则第一分局的决定也是不正确的。

　　简单分析，可以发现上诉人的逻辑存在两个明显瑕疵：一是被上诉人不是稽查部门，不享有对实体案件的审理权，因此没有权力或责任对按内部工作流程交接的欠税线索进行实质性审查；二是上诉人欠税且拒不履行作为一个法律事实和被上诉人（第一分局）据以停供发票的事由已经存在。至于发生欠税的原因则是稽查局的一项具体行政行为导致的，被上诉人对后者合法性的质疑并不能推翻欠税事实的存在。因此上诉人的两个理由都是无法成立的。

　　二审法院强调：本案审查的是被上诉人2018年2月12日作出的《收缴、停止发售发票决定书》的合法性，因此稽查局2017年作出的《税务处理决定书》是否合法不在审查范围之内，最终法院维持了《收缴、停止发售发票决定书》也就不足为奇。通过这一判决可以看出，如果企业对税务机关的某项具体行政行为部分，应当提前准备并及时对这一行为行使听证、复议、诉讼等法律救济手段，而不能消极对抗，否则很可能面临停供发票导致无法持续经营的严重后果。

　　太原聚瑞能源有限责任公司与国家税务总局太原市税务局第一税务分局税务管理行政撤销二审行政判决书

山西省太原市中级人民法院行政判决书

（2019）晋01行终57号

　　上诉人（原审原告）太原聚瑞能源有限责任公司，住所地：太原市小店区平阳路**北侧。

　　法定代表人 王俞平，总经理。

　　委托代理人 李晓光，山西晋商律师事务所律师。

　　被上诉人（原审被告）国家税务总局太原市税务局第一税务分局（原国家税务总局太原税务局大企业税收管理分局），住，住所地：太原市杏花岭区府西街**

　　负责人 柴建波，局长。

　　出庭负责人 郭青山，男，副局长。

　　委托代理人 陈艳丽，北京德恒（太原）律师事务所律师。

　　委托代理人 乔誉冉，北京德恒（太原）律师事务所律师。

　　上诉人太原聚瑞能源有限责任公司因税务管理行政撤销一案，不服山西省太原市杏花岭区人民法院（2018）晋0107行初238号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

　　原审审理查明：原告太原聚瑞能源有限责任公司接受江苏顺通宝物资贸易有限公司、江苏宝财物资贸易有限公司、江苏易利发物资贸易有限公司已证实虚开的490份增值税专用发票，涉及金额160238965．29元，进项税额27240624．31元，上述发票已认证抵扣。2017年4月20日，国家税务总局太原市税务局稽查局（原太原市国家税务局稽查局）根据《增值税暂行条例》第九条及《国家税务局关于纳税人虚开增值税专用发票征补税款问题的公告》的规定，作出并国税稽处［2017］15号《税务处理决定书》，原告接受虚开的增值税专用发票进项税额不予抵扣，补缴增值税27240624．31元，并要求原告自收到决定书之日起15日内到太原市国家税务局大企业税收管理分局缴纳税款。该决定书与2017年4月20日送达给原告。2017年5月5日，国家税务总局太原市税务稽查局（原太原市国家税务局稽查局）作出《税务事项通知书》（并国税稽税通［2017］7号），要求原告于2017年5月16日前补缴税款。2018年1月18日，国家税务总局太原市税务局稽查局作出《催告书》（并国税稽强催［2018］2号），要求原告自收到催告书之日起10日内到太原市国家税务局大企业税收管理分局缴纳税款。2018年7月30日再次作出《催告书》（并税稽强催［2018］13号）要求原告自收到催告书之日起15日内缴纳税款。2018年2月6日，国家税务总局太原市税务局稽查局向被告太原市税务第一分局出具《关于对欠缴税款纳税人公告及采取控票措施的函》提出采取欠税公告及采取有关控票的措施，2018年2月8日，被告向原告出具《税务事项通知书》，要求原告缴纳税款。原告未补缴增值税款。因此，被告按照《税收管理法》第72条的规定，向原告作出《收缴、停止发售发票决定书》（并国税大停票［2018］2号），决定自2018年2月12日起停止发票。

　　另查明，国家税务总局太原市税务局稽查局与被告太原市税务第一分局是平行的两个部门，不属于隶属关系。原告依职权作出《收缴、停止发售发票决定书》。

　　再查明，原告针对《税务处理决定书》向太原市迎泽区人民法院提起诉讼，法院依法裁定驳回原告的起诉。

　　原审法院认为：本案争议的焦点是被告作出的决定书是否合法有效，而不是稽查局作出的税务《税务处理决定书》是否合法。本案中，大企业局和稽查局属于国税局，是两个单位。企业发生欠税行为，一种是本辖区内发生欠税，或是稽查录入系统的欠税信息，被告是针对征收系统中原告欠税行为下发的通知书，因为原告没有及时补缴税款，所以根据《税收征收管理法》第七十二条规定，采取停票措施，符合法律规定，程序合法，一审法院予以支持。原告诉讼理由缺乏事实根据及法律依据，一审法院不予采纳。另原告对稽查结论的问题，应循其他途径予以解决。判决驳回原告太原聚瑞能源有限责任公司的诉讼请求。本案诉讼费五十元，由原告太原聚瑞能源有限责任公司承担。

　　上诉人太原聚瑞能源有限责任公司不服，上诉称，原审法院认定上诉人接受虚开的增值税专用发票，事实不清，证据不足，依法不成立。上诉人是否接受了虚开的增值税专用发票，是《税务处理决定书》认定的事实，该决定书不具有证据资格。被上诉人未按《税务稽查工作规程》的规定提供合理的证据证明《税务处理决定书》本身的真实性，一审法院直接认定其真实性与合法性，违反认证规则。被上诉人提供《税务事项通知书》的主要目的是证明上诉人未按要求补缴税款，从而证明其作出收缴决定书程序正当。原审法院在未对《税务处理决定书》予以审查的情况下，仅根据《税务事项通知书》就认定被上诉人作出的行政行为程序正当，不成立。请求二审法院查清事实，依法撤销原审法院判决，撤销被上诉人所作的《收缴、停止发售发票决定书》。

　　被上诉人国家税务总局太原市税务局第一税务分局答辩称，本案的争议焦点是答辩人作出的《收缴、停止发售发票决定书》是否合法有效，不是稽查局作出的《税务处理决定书》是否合法。稽查局作出的《税务处理决定书》合法有效，一经送达上诉人就具有行政行为的确定力、拘束力、公定力和执行力等效力，上诉人对该决定书的争议不属于本案的审理范围。上诉人2017年提起行政诉讼，请求撤销《税务处理决定书》，经一、二审法院审理后被裁定驳回其起诉。答辩人依法作出的《收缴、停止发售发票决定书》符合相关法律规定，一审法院判决正确，上诉人的上诉请求没有事实依据和法律依据，请求二审法院依法驳回上诉，维持原审法院判决。

　　双方当事人在一审期间提供的证据原审法院均随卷移送本院，本院根据上述有效证据认定的事实与原判一致。

　　本院认为，本案审查的是被上诉人2018年2月12日作出的并国税大停票[2018]2号《收缴、停止发售发票决定书》的合法性。我国《税收管理法》第七十二条规定，从事生产经营的纳税人、扣缴义务人有本法规定的税收违法行为，拒不接受税务机关处理的，税务机关可以收缴其发票或者停止向其发售发票。被上诉人国家税务总局太原市税务局第一税务分局作为国家税务总局太原市税务局的直属机构，具有独立职权和专门职责，其有权对管辖范围内企业存在的税收违法行为进行处理。上诉人对其主体资格的质疑依据不足，其主张不能成立。被上诉人2018年2月6日收到稽查局建议其采取有关控票措施，积极配合清缴税款的来函，在此之前稽查局作出《税务处理决定书》并经通知、催告程序，上诉人未如期缴纳税款。被上诉人作出停票决定的行政行为，符合法律规定且程序合法，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人太原聚瑞能源有限责任公司否认稽查局于2017年4月20日对上诉人所作15号《税务处理决定书》的证明效力主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　案件受理费五十元由上诉人太原聚瑞能源有限责任公司负担。

　　本判决为终审判决。

审判长 张翠萍

审判员 安源生

审判员 刘栋

二O一九年四月十一日

法官助理 郭祺

书记员 吴彤