工信部联政法[2021]215号 工业和信息化部关于促进制造业有序转移的指导意见

工业和信息化部 国家发展和改革委员会 科学技术部 人力资源和社会保障部 生态环境部 交通运输部 商务部 中国人民银行 海关总署 国家市场监督管理总局关于促进制造业有序转移的指导意见

工信部联政法[2021]215号     2021-12-25

各省、自治区、直辖市及计划单列市、新疆生产建设兵团工业和信息化、发展改革、科技、人力资源社会保障、生态环境、交通运输、商务、市场监管主管部门，人民银行上海总部、各分行、营业管理部、各省会(首府)城市中心支行、各副省级城市中心支行，海关总署广东分署、各直属海关，各有关单位：

　　推动制造业有序转移，是优化生产力空间布局、推动区域协调发展、拓展制造业发展新空间的重要途径，是保持产业链供应链稳定、维护我国产业体系完整性、加快构建新发展格局的迫切需要。为贯彻落实党中央、国务院决策部署，促进制造业有序转移，提出以下意见。

工业和信息化部 国家发展和改革委员会 科学技术部

人力资源和社会保障部 生态环境部 交通运输部

商务部 中国人民银行 海关总署 国家市场监督管理总局

2021年12月25日

　　相关附件：

关于促进制造业有序转移的指导意见

　　一、总体要求

　　坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届历次全会精神，立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，构建新发展格局，推动高质量发展，坚持市场导向、政府引导、自愿合作，统筹资源环境、要素禀赋、产业基础及碳达峰碳中和目标，创新体制机制，完善政策体系，促进资源要素有序流动，引导产业合理有序转移，维护产业链供应链完整性，促进形成区域合理分工、联动发展的制造业发展格局。到2025年，产业转移政策环境更加完善，中西部、东北地区承接产业转移能力显著提升，各地区比较优势充分发挥，立足国内大循环吸引全球资源要素优势显著提升，制造业布局进一步优化、区域协同显著增强。

　　二、推进产业国内梯度转移

　　引导劳动密集型产业重点向中西部劳动力丰富、区位交通便利地区转移。促进技术密集型产业向中西部和东北地区中心城市、省域副中心城市等创新要素丰富、产业基础雄厚地区转移。在满足产业、能源、碳排放等政策的条件下，支持符合生态环境分区管控要求和环保、能效、安全生产等标准要求的高载能行业向西部清洁能源优势地区集聚。引导软件开发、信息服务、工业设计等生产性服务业与制造业协同转移。引导有意愿的优质企业带动关联产业向中西部和东北地区有序转移。严格实施产能置换办法，坚决遏制“两高"项目盲目发展。

　　三、引导各地发挥比较优势承接产业转移

　　西部地区有序承接东部地区产业转移，建设国家重要的能源化工、资源精深加工、新材料、轻工产品等劳动密集型产业、绿色食品基地，以及区域性高技术产业和先进制造业基地。东北地区加快高端装备、航空等传统优势产业改造升级，深化与东部地区对口合作，拓展承接产业转移新空间。中部地区积极承接新兴产业布局和转移，建设内陆地区开放高地，着力打造能源原材料基地、现代装备制造及高技术产业基地。东部地区强化关键核心技术创新，提升创新策源能力和全球资源配置能力，加快培育世界先进制造业集群。

　　四、鼓励特殊类型地区承接发展特色产业

　　通过共建产业园区等方式推动产业向以脱贫地区为重点的欠发达地区梯度转移，巩固拓展脱贫攻坚成果。鼓励革命老区发展壮大农副产品加工等特色产业，支持有条件的地区在满足政策规划、生态环境分区管控基础上有序承接发展新材料、能源化工、生物医药、电子信息、可再生能源等优势产业。支持边境地区依托资源优势加快发展，以边境经济合作区为主要载体，探索“小组团"滚动开发，加强相关产业承接能力。支持资源型地区发展接续产业和替代产业，促进资源型地区转型升级。推动老工业城市制造业竞争优势重构和工业遗产保护利用，支持产业转型升级示范区建设。

　　五、推动中心城市和城市群高质量承接产业转移

　　发挥中心城市辐射作用，通过产业链优化升级和功能疏解带动城市群协同发展。鼓励城市群内城市合理分工，合作共建产业发展平台，形成紧密产业协作关系。有序疏解超大特大城市中心城区一般性制造业、区域性物流基地等功能和设施。发挥大中城市综合成本相对较低的优势，主动承接超大特大城市产业转移和功能疏解，立足差异化定位，因地制宜建设先进制造业基地、商贸物流中心和区域专业服务中心。加快县城补短板强弱项，推进产业配套等提级扩能，增强综合承载能力。以城市群为中心，依托国家安全应急产业示范基地，建设区域性应急物资生产保障基地，促进救援、防疫等应急物资产业科学布局、合理集聚。

　　六、促进产业转移国际合作

　　进一步健全外商投资准入前国民待遇加负面清单管理制度，健全外资服务体系，发挥好自贸试验区示范引领作用，更大力度吸引和利用外资，提升外资利用水平，积极承接国际产业转移。巩固东部地区在国际产业合作中的先导地位，加快中西部和东北地区开放步伐，支持中西部和东北地区承接加工贸易梯度转移，培育全球重要加工制造基地和新增长极。发挥境外经贸合作区的平台作用，加强与共建“一带一路"国家产业合作，推动市场、规则、标准方面的合作联通。鼓励有条件的边境地区与境外接壤地区产业合作。依托国家级开发区深化高新技术领域国际合作,打造高水平中外合作园区。

　　七、创新产业转移合作模式

　　推进产业链供应链上下游对接合作模式，聚焦强链补链搭建产业转移合作平台，承接优势资源，打造具有竞争力的产业链供应链生态体系。创新区域间产业转移合作模式，引导加快探索创新方式方法，支持东部地区通过托管、共建等形式支持中西部、东北地区发展。鼓励中西部、东北地区通过在东部地区既有园区设置园中园等方式建立研发、金融中心，主动承接科技、人才、金融等资源辐射。探索科技成果跨区域转移合作模式，发挥国家技术转移区域中心作用，完善科技成果梯度转移的利益分享机制，通过共建科技成果转移转化示范基地、新型研发机构战略联盟等形式，鼓励东部地区科技创新成果在中西部、东北地区孵化转化。

　　八、完善支持产业转移的体制机制

　　健全产业转移服务体系，完善国家产业转移信息服务平台，持续举办产业转移对接活动，推动产业精准对接。遴选一批产业转移典型合作模式，促进模式创新和应用推广。加强产业转移跟踪评估，构建区域承接产业转移评价指数，科学评估承接产业转移情况和成效。鼓励产业转出地和承接地建立产值、收益、用地等指标的分享机制。建立健全生态产品价值实现机制，严格落实生态环境损害赔偿和生态保护补偿制度。鼓励地方建立健全产业转移重点项目库。支持省级人民政府统筹开展住所与经营场所分离登记试点，推动非涉及人民群众身体健康产品相关生产经营单位“一证多址"和资质跨地互认。进一步深化“证照分离"改革，推进有关电子证照归集应用。对向中西部地区进行整体性梯度转移的企业，按照原所在地区已取得的海关信用等级实施监管。支持符合条件的地区按程序申请设立综合保税区和保税监管场所。发挥行业协会作用，创建一批行业产业转移试点园区。

　　九、优化产业转移政策环境

　　适时修订鼓励外商投资产业目录、产业发展与转移指导目录。落实西部地区鼓励类产业目录、产业结构调整指导目录。发挥国家产融合作平台功能作用，引导金融机构创新支持产业转移合作的金融产品，推动产业链融资、订单融资、无形资产质押融资等业务发展。研究支持地方在风险可控和坚持市场化前提下，设立产业转移基金。积极发展多式联运，推动完善港口、物流园区集疏运铁路、公路，提高物流运行效率，降低物流成本。鼓励各地适度提高制造业企业集中开发区配套用地比例，完善存量土地盘活利用政策。支持承接地区开展与承接产业相配套的技能人才培养培训工作，实施西部和东北地区人力资源市场建设援助计划。鼓励职业资格、职业技能等级、职称地区间互认。

　　各地工业和信息化主管部门要同相关部门加强沟通协作，强化责任分工，细化落实举措，建立健全横向协同、上下联动工作机制，确保各项工作落到实处。

十部门印发制造业有序转移指导意见 产业布局更优 区域协同更强

　　制造业是立国之本、强国之基。“十四五”规划纲要提出，优化区域产业链布局，引导产业链关键环节留在国内，强化中西部和东北地区承接产业转移能力建设。日前，工信部、国家发改委等10部门联合印发《关于促进制造业有序转移的指导意见》(以下简称《意见》)，明晰了制造业转移和承接的重点产业和模式路径，并提出到2025年，制造业布局进一步优化、区域协同显著增强的发展目标。

　　为何要促进制造业有序转移?怎样把握转移和承接的重点方向?针对这些问题，记者采访了相关专家。

　　为何促进有序转移?

　　拓展制造业空间、增强产业链供应链韧性、促进区域协调发展

　　按照《意见》，促进制造业有序转移，要促进资源要素有序流动，引导产业合理有序转移，维护产业链供应链完整性，促进形成区域合理分工、联动发展的制造业发展格局。

　　那么，为何要在当前提出推动制造业有序转移?

　　拓展制造业发展新空间。“长期以来，我国区域发展不平衡不协调矛盾显现，产业发展的战略纵深优势尚未充分发挥。产业有序转移不仅能带动后发地区发展，也能拓展发达地区腹地。”中国宏观经济研究院产业所工业室主任付保宗说。

　　增强产业链供应链韧性。国家工业信息安全发展研究中心副主任蒋艳提出，当前全球产业链供应链加速重构，我国产业体系完整性和产业链安全稳定面临较大挑战，“推动产业转移，就是要激发各地产业优势，保障产业链安全稳定。”

　　更好促进区域协调发展。“近年来，我国区域间仍存在产业同质、资源利用低效等问题，东中西部地区人均GDP差距较大，公共服务发展不均衡。”在蒋艳看来，推动制造业有序转移，有利于引导各地区发挥比较优势，促进协调发展。

　　付保宗分析，对东部地区而言，一些传统产业外迁可以释放土地等要素空间，为引进培育高技术制造业提供支撑，通过“腾笼换鸟”实现转型升级。对中西部和东北地区来说，积极承接产业转移，能够充分发挥低成本劳动力和充沛能源资源等优势，助推经济增长。“通过制造业有序转移，实现东中西协同互动，有望形成发展的乘数效应。”

　　有序转移进展如何?

　　地区间发展差距进一步缩小，从产业和区域维度引导方向

　　近年来，随着区域间产业转移深入推进，中西部地区工业增加值占比不断提高，地区间发展差距进一步缩小。数据显示，2001年—2020年，中西部地区的工业增加值占比从31.58%增加到41.54%。

　　“产业转移不断取得新进展的同时，也呈现出三大特征。”蒋艳介绍，从区域看，东部地区向中西部产业转移逐渐趋缓，中部地区成为承接产业转移的主力军;从行业看，钢铁、有色、石油等原材料行业向西部地区转移明显，装备制造等行业仍向东部聚集;从外资看，制造业利用外资总体呈现向中西部转移趋势，但转移幅度不大。

　　《意见》聚焦产业和区域两大维度，明确产业转移和承接的方向，通过加强在关键领域和环节的政策引导，进一步推动制造业有序转移。

　　从产业维度看，结合不同产业的特性和发展阶段，引导他们分别向满足其发展条件的地区转移。如劳动密集型产业重点向中西部劳动力丰富、区位交通便利地区转移;技术密集型产业向中西部和东北地区中心城市、省域副中心城市等创新要素丰富、产业基础雄厚地区转移。

　　从区域维度看，引导各地统筹资源环境、要素禀赋、产业发展基础、能耗双控和碳达峰碳中和目标，差异化承接产业转移。如，鼓励欠发达地区、革命老区、边境地区等特殊类型地区承接发展特色产业;推动中心城市和城市群因地制宜建设先进制造业基地、商贸物流中心和区域专业服务中心。

　　怎样推动有序转移?

　　用好三种转移模式，增强产业承接能力

　　怎样更好推动制造业有序转移?《意见》提出产业链供应链上下游对接合作、区域间产业转移合作、科技成果跨区域转移合作等3种模式。这3种模式在各地的产业转移实践中已卓有成效。

　　在产业链供应链对接合作上，重庆市通过发挥龙头企业的辐射带动作用，在承接产业转移过程中，着力构建研发、制造、服务一体化的产业链体系，形成了电子信息、汽车制造等完整产业链。

　　以汽车产业为例，重庆市经信委有关负责人介绍，通过承接福特整车产能转移，带动知名汽车配套企业落地的同时，助力本地企业进入配套体系;再通过提升配套能力促进多家本地民营企业进入汽车行业，从而承接更多整车厂商产能，形成“滚雪球”效应。“目前，全市整车企业已达21家，零部件企业超过1000家，70%以上零部件实现本地配套。”

　　在区域间产业转移合作方面，安徽省建设了苏皖合作示范区等一批省际产业合作园区，以共建园区作为产业承接载体，培育壮大产业集群。“江淮蔚来先进制造基地年产能12万台。”蔚来联合创始人秦力洪说，今年上半年完成整体升级后，将达到24万台整车及零部件年产能。此外，在新桥智能电动汽车产业园区的第二生产基地也将于今年三季度正式投入量产。

　　“有序转移，重在承接。”蒋艳说，近年来，一些中西部地区在产业基础、硬件设施、服务水平等方面进步明显，一批科技含量高、带动效应强的项目纷纷落地，为中西部产业转型发展注入强劲动力。“相对东部地区，中西部地区在物流成本、人才、融资等生产要素方面优势较弱，城市群内部产业协同能力较弱，应在优化营商环境上持续发力，通过培育节点城市增强产业配套能力，不断提升企业投资意愿。”

　　有序转移不是“齐步走”。付保宗提出，各地要充分考虑自身区位条件和资源禀赋，在选择产业承接重点方面有取有舍、扬长避短，才能将潜在优势转化为产业优势。

　　工信部有关负责人表示，下一步将联合有关部门加强示范推广和服务，适时修订产业发展与转移指导目录，引导金融机构创新支持产业转移合作的金融产品，完善产业转移工作的各项配套措施。

　　来源： 人民日报(记者 韩鑫)