苏政办发[2019]55号 江苏省人民政府办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见

江苏省人民政府办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见

苏政办发[2019]55号        2019-06-06

各设区市人民政府，省各委办厅局，省各直属单位：

　　为深入贯彻落实《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》(国办发﹝2018﹞115号)、《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》(国办发﹝2018﹞37号)和《国务院办公厅关于在制定行政法规规章行政规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见的通知》(国办发﹝2019﹞9号)文件精神，进一步加强我省行政规范性文件(以下简称规范性文件)合法性审核工作，提升规范性文件质量，保障行政相对人合法权益，经省人民政府同意，制定本实施意见。

　　一、总体要求

　　坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大精神，全面落实党中央、国务院决策部署和省委、省政府要求，进一步明确规范性文件合法性审核的范围、主体、程序、标准和责任，建立健全程序完备、权责一致、相互衔接、运行高效的合法性审核机制，确保所有规范性文件均经过合法性审核，为推进依法行政、建设法治政府提供有力支撑。

　　二、重点举措

　　(一)明确审核范围。

　　1﹒各地各部门要对由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织(以下统称行政机关)依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的规范性文件，全部纳入合法性审核范围，做到应审必审。

　　2﹒行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告、批复及表彰奖惩、人事任免等文件，不纳入本意见规定的合法性审核范围。

　　3﹒各地各部门要认真编制并实施年度规范性文件制定计划，严格落实规范性文件统一登记、统一编号、统一发布制度，切实加大对所有拟编“规”字号文件的合法性审核力度。

　　(二)确定审核主体。

　　1﹒各地各部门要明确具体承担规范性文件合法性审核工作的部门或者机构(以下统称审核机构)。审核实行分级负责制，县级以上人民政府及其办公机构、县级以上人民政府部门制定的规范性文件由其明确的审核机构负责合法性审核，乡镇人民政府及街道办事处制定的规范性文件由基层司法所负责合法性审核。

　　2﹒以县级以上人民政府或其办公机构名义印发，或者由县级以上人民政府部门起草、报请本级人民政府批准后以部门名义印发的规范性文件，应当先由起草部门审核机构进行审核，再由政府审核机构进行审核。

　　3﹒基层司法所在规范性文件合法性审核过程中遇到重大或疑难复杂问题，可以邀请法律顾问参与或者提请县(市、区)人民政府审核机构协助审核。

　　(三)规范审核流程。

　　1﹒启动程序。各地各部门要建立完善合法性审核工作机制，明确起草单位、制定机关办公机构及审核机构的职责权限，严格执行材料报送、程序衔接、审核时限等工作要求。

　　2﹒提交材料。规范性文件起草单位报送的审核材料，应当包括文件送审稿及其说明，制定文件所依据的法律、法规、规章和国家政策规定，征求意见及意见采纳情况，涉及市场主体经济活动的公平竞争审查报告，以及针对不同审核内容需要提供的其他材料等。以县级以上人民政府或其办公机构名义印发，或者由县级以上人民政府部门起草、报请本级人民政府批准后以部门名义印发的规范性文件送审稿，还应当附具起草部门审核机构的合法性审核意见。

　　规范性文件起草单位直接将文件送审稿及有关材料报送制定机关办公机构的，制定机关办公机构要对材料的完备性、规范性进行审查。符合要求的，按规定程序批请审核机构进行审核;不符合要求的，应当退回起草单位，并要求补充材料或说明情况。起草单位直接将文件送审稿及有关材料报送审核机构进行审核的，审核机构要对材料的完备性、规范性进行审查。不符合要求的，应当退回起草单位，并要求补充材料或说明情况。

　　3﹒审核时限。除为了预防、应对和处置突发事件，或者执行上级机关的紧急命令和决定需要立即制定实施规范性文件等外，合法性审核时间一般不少于5个工作日，最长不超过15个工作日，审核过程中的征求意见、专家论证等时间不计算在内。

　　提请审核的规范性文件送审稿有下列情形之一的，审核机构应当及时退回：提交的材料不足以说明制定该规范性文件的必要性、可行性的;没有充分的法律依据说明该机关有权制定该文件的;照抄照搬上级文件、以文件“落实”文件的;文件的逻辑结构混乱、内容明显违背法律、法规、规章、国家政策或有重大错误的;未按规定公开征求意见和组织必要论证的;相关部门或单位对文件内容存在较大争议，需要起草部门进一步研究论证或沟通协调的。

　　4﹒审核结论。审核机构进行合法性审核后，应当根据不同情形分别提出合法、不合法、建议修改的书面审核意见。规范性文件的起草单位要根据审核意见对文件进行修改或者补充。对于存在问题较多的规范性文件送审稿，起草单位根据审核意见修改后，还应当将规范性文件修改稿再次送审。对于审核机构所提合法性审核意见，起草单位最终未完全采纳的，应当在提请制定机关审议时说明理由和依据。

　　5﹒立卷归档。规范性文件合法性审核机构对于提出的审核意见及相关材料，应当立卷归档并建立电子档案，确保工作有据可查。

　　(四)严格审核标准。

　　1﹒规范性文件制定主体应当符合法定的职责权限，切实做到“法定职责必须为、法无授权不可为”。本轮机构改革完成后，各地要对本级有权制定规范性文件的行政机关和组织进行登记确认，及时编制规范性文件制定主体清单并向社会公布。凡清单之外的行政机关和组织不得制发规范性文件。

　　2﹒各地各部门要严格落实国家关于加强规范性文件制定和监督管理以及在制定规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见等工作要求，规范性文件内容应当符合宪法、法律、法规、规章和国家政策规定，不得增加法律、法规规定之外的行政权力事项或者减少法定职责;不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，不得增加办理行政许可事项的条件，不得规定出具循环证明、重复证明、无谓证明的内容;不得违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务，不得侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利;不得超越职权规定应由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项;不得违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施，不得违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动，不得违法设置市场准入和退出条件等。

　　3﹒规范性文件制定过程必须依法进行，不得违反法定程序。凡规范性文件在起草过程中未按规定组织评估论证、公开征求意见和合法性审核，涉及市场主体经济活动未开展公平竞争审查的，应当认定为程序不合法。

　　(五)强化审核责任。

　　1﹒充分发挥合法性审核机制对确保规范性文件合法有效的把关作用，不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核。凡未经合法性审核或者经审核不合法的文件，不得提交集体审议。

　　2﹒各级人民政府明确的规范性文件合法性审核机构应当建立健全内部工作机制，推动形成主要负责同志负总责、分管负责同志牵头抓、审核处(科)室集中审的工作责任体系。县级以上人民政府部门应当根据实际情况，建立健全规范性文件合法性审核工作责任制，明确负责同志、审核机构及审核人员责任。

　　相关负责同志及审核人员滥用职权、玩忽职守或严重不负责任等，导致规范性文件违法并造成严重后果的，要依法依纪追究有关责任人员的责任。

　　3﹒规范性文件未经合法性审核或者制定机关不采纳合法性审核意见导致规范性文件违法，造成严重后果的，依法依纪追究相关责任人员的责任。

　　三、工作机制

　　(一)创新审核形式。

　　1﹒规范性文件合法性审核机构应当根据工作需要，采用多种形式开展合法性审核工作，不断提高审核质量和效率。对于影响面广、情况复杂、社会关注度高的规范性文件，审核过程中可以采取书面征求意见或者召开座谈会、论证会等多种方式，广泛听取各方面意见。

　　2﹒规范性文件合法性审核机构要建立健全专家协助审核机制，可以采取购买服务等方式，委托法律顾问、咨询机构和有关专家参与规范性文件审核。对于第三方提出的意见，审核机构应当进行汇总分析，并结合工作实际，提出最终审核意见。

　　3﹒各级人民政府规范性文件合法性审核机构应当加强与党委法规机构、人大常委会法制工作机构的衔接，建立完善联动审核机制，不断提升工作质效。

　　(二)提高审核效率。

　　1﹒积极利用信息化手段推进规范性文件合法性审核机制建设，探索建设合法性审核管理信息平台，并做好与公文管理系统和政务信息公开平台的衔接，实现电子审核一体化和平台互联互通。

　　2﹒规范性文件审核机构要建立合法性审核信息共享机制，充分利用大数据技术和资源，加强对审核数据的统计分析，适时向规范性文件制定机关报送合法性审核情况专报，实行动态化管理、精细化运行。

　　四、保障措施

　　(一)加强组织领导。各地各部门要充分认识全面推行规范性文件合法性审核机制的重要意义，主要负责同志作为本地区、本部门推进规范性文件合法性审核工作第一责任人，要切实加强对规范性文件合法性审核机制建设工作的领导，听取合法性审核工作情况汇报，及时研究解决工作中的重要问题。要结合本地区、本部门实际制定具体实施办法，完善工作制度，明确责任分工，细化具体措施，保障审核经费，确保各项工作落实到位。

　　(二)注重队伍建设。各地各部门要设立专门工作机构或者明确相关机构负责合法性审核工作，配齐配强审核工作力量，确保与审核工作任务相适应。建立健全交叉审核、集体研究、领导把关工作制度，加强合法性审核人员正规化、专业化、职业化建设，鼓励和支持审核人员取得国家统一法律职业资格。定期开展培训和工作交流，通过组织集中轮训、学习考察、经验交流、专题研究、个案研讨、公开点评等各种途径，着力增强合法性审核人员的政治素质和业务能力。

　　(三)强化督促指导。各地各部门要将规范性文件合法性审核机制建设情况纳入法治政府建设督察内容和考评指标体系，并建立情况通报制度。全省各级人民政府对所属部门、上级人民政府对下级人民政府要加强指导监督，发现问题及时纠正。审核机构要建立健全工作机制，加强共性问题研究，定期向制定机关、起草单位通报本地区、本部门合法性审核情况和存在问题，切实提高规范性文件质量。

　　省司法厅负责组织协调、统筹推进、督促指导本意见贯彻落实工作，各地各部门要将本意见的贯彻落实情况和工作中遇到的重要事项及时报告省司法厅。

江苏省人民政府办公厅

2019年6月6日