京政发[2016]3号 北京市人民政府关于改革和完善市对区转移支付制度的实施意见

北京市人民政府关于改革和完善市对区转移支付制度的实施意见

京政发[2016]3号        2016-1-6

各区人民政府，市政府各委、办、局，各市属机构：

　　为深入贯彻落实《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》(国发〔2014〕71号)精神，结合本市实际，现就改革和完善市对区转移支付制度提出如下实施意见。

　　一、总体要求

　　(一)指导思想

　　深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，按照党中央、国务院的决策部署和《中华人民共和国预算法》有关规定，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，认真落实京津冀协同发展战略及市委十一届八次、九次全会重要部署，围绕建立具有首都特点的现代财政制度，以推进各区基本公共服务均等化为主要目标，以一般性转移支付为主体，加强转移支付管理，完善一般性转移支付增长机制，清理、整合、规范专项转移支付，充分发挥市、区两个积极性，促进首都经济社会持续健康发展。

　　(二)基本原则

　　加强顶层设计，做好分步实施。坚持问题导向，注重顶层设计，使市对区转移支付制度与市、区事权和支出责任划分相衔接，增强改革的整体性和系统性;同时充分考虑实际，逐步推进转移支付制度改革，先行解决紧迫问题和认识比较一致的问题。

　　立足首都定位，聚焦中心工作。坚持首都城市战略定位，注重发挥转移支付制度在有序疏解北京非首都功能、构建高精尖经济结构、推动京津冀协同发展、加快建设国际一流的和谐宜居之都等方面的重要促进作用。

　　合理划分事权，明确支出责任。合理划分市级事权、市与区共同事权和区级事权，将受益范围覆盖全市、外部性强、信息复杂程度低的全市性公共产品和服务作为市级事权，将受益范围跨区、外部性较强、信息复杂程度较高的公共产品和服务作为市与区共同事权，将地域性强、信息复杂程度高的公共产品和服务作为区级事权，建立事权与支出责任相适应的制度。

　　清理整合规范，增强统筹能力。在完善一般性转移支付制度的同时，着力清理、整合、规范专项转移支付，严格控制专项转移支付项目和资金规模，增强区财政的统筹能力。

　　市场调节为主，促进公平竞争。妥善处理政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，逐步减少竞争性领域投入专项，市场竞争机制能够有效调节的事项原则上不得新设专项转移支付，维护公平竞争的市场环境。

　　规范资金管理，提高资金效率。既要严格转移支付资金管理，规范分配使用，加强指导和监督，做到公平、公开、公正;又要加快资金拨付，避免大量结转结余，注重提高资金使用效率。

　　(三)目标任务

　　到2020年，基本建立与首都经济社会发展水平相适应的权责清晰、聚焦中心、公共导向、运转高效、公开透明的市对区转移支付制度体系，并建立健全动态监控、考核问责机制，使各区财政保障能力明显增强、区域间基本公共服务均等化水平明显提高，为落实首都城市战略定位、推动京津冀协同发展、加快建设国际一流的和谐宜居之都提供重要保障。

　　二、重点改革任务

　　(一)优化转移支付结构

　　合理划分市、区事权和支出责任，逐步推进转移支付制度改革，形成以均衡地区间基本财力、由区政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体，一般性转移支付和专项转移支付相结合的转移支付制度。属于市级事权的，由市级全额承担支出责任，原则上应通过市本级支出安排，由市级直接实施。属于市与区共同事权的，由市与区共同分担支出责任，市级分担部分通过专项转移支付委托各区实施。属于区级事权的，由各区承担支出责任，市级主要通过一般性转移支付给予支持，少量的引导类、救济类、应急类事务通过专项转移支付予以支持，以实现特定政策目标。

　　(二)完善一般性转移支付制度

　　1.清理整合一般性转移支付。逐步将一般性转移支付中属于市级委托事权或市与区共同事权的项目转列专项转移支付，建立以体制返还补助、均衡性转移支付、功能区转移支付等为主体，以特定投向的分类转移支付为补充，并辅以少量体制结算补助的一般性转移支付体系。完善房产税等税种的纳税地政策或市、区分成方式，对税源与纳税地分离产生的财力缺口以均衡性转移支付方式予以适度补助。分类转移支付重点用于支持京津冀协同发展、民生保障等方面。

　　2.建立一般性转移支付稳定增长机制。增加一般性转移支付规模和比例，将一般性转移支付占比提高到70%以上。今后市级财政体制调整形成的新增财力，清理压减专项资金、收回闲置结转资金形成的可用财力，可用于增加对各区的一般性转移支付，并向市行政副中心、生态涵养区等倾斜。中央、市级出台增支政策形成的区财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节。

　　3.加强一般性转移支付管理。一般性转移支付按规定的基本标准和计算方法编制。根据各区功能定位、资源环境承载能力、经济发展水平、资源禀赋、人口总量和密度等，充分考虑人均占有资源情况，结合有序疏解北京非首都功能、人口规模调控、生态文明建设、旧城整体保护与新城建设等重点工作，完善一般性转移支付分配政策，推动各区均衡发展和基本公共服务均等化。建立激励约束机制，市级采取适当奖惩等方式，引导各区将转移支付资金投入到中央、本市确定的重点领域。完善转移支付资金分配与人口调控挂钩机制，引导各区严格落实人口调控任务目标。按照“谁污染、谁治理，谁受益、谁补偿”的原则，建立纵向的市对区生态质量考核奖惩机制和横向的各区间生态补偿机制。研究跨区重大项目的利益协调机制及财税利益分享和统计数据归属等事项。落实好人口输入区公共资源建设补偿和后期社会管理补偿市级全额负担机制。

　　(三)从严控制专项转移支付

　　1.清理整合专项转移支付。清理整合要充分考虑公共服务提供的有效性、受益范围的外部性、信息获取的及时性和便利性，以及各区自主性、积极性等因素。取消专项转移支付中政策到期、政策调整、绩效低下等已无必要继续实施的项目。属于市级委托事权的项目，可由市级直接实施的，原则上调整列入市本级支出。属于区级事权的项目，划入一般性转移支付。对确需增加投入的专项转移支付项目，优先通过调整现有专项予以解决。对跨年度实施的项目，结合中期财政规划编制，制定分年度预算安排计划，合理确定年度预算安排规模。加大专项资金统筹力度，研究制定市级科技、教育、农业、医疗卫生等重点领域专项资金整合方案，提高资金使用效益。完善土地收入转移支付政策。专项转移支付资金重点用于支持科技成果转化、推进“大众创业、万众创新”、构建高精尖经济结构、生态文明建设、加强和改善民生等中心工作，有效发挥专项转移支付的调控作用。

　　2.严格控制新设专项。专项转移支付项目必须依法依规设立，严格批准程序。新设立的专项应有明确的政策依据、政策目标、资金需求、资金用途、主管部门和职责分工。

　　3.修订专项资金管理办法。做到每一个专项转移支付项目都有且只有一个资金管理办法。对一个专项有多个资金管理办法的，要进行整合归并，不得变相增设专项。资金管理办法要明确政策目标、部门职责分工、资金补助对象、资金使用范围、资金分配办法等内容，逐步达到分配主体统一、分配办法一致、申报审批程序唯一等要求。需要发布项目申报指南的，应在资金管理办法中进行明确。补助对象应按照政策目标设定，并按政府机构、事业单位、个人、企业等进行分类，便于监督检查和绩效评价。

　　(四)规范专项转移支付分配和使用

　　1.规范资金分配。专项转移支付应当分区、分项目编制。严格资金分配主体，明确部门职责，社会团体、行业协会、企事业单位等非行政机关不得负责资金分配。专项转移支付可以采取项目法或因素法进行分配。对用于国家及本市重大工程、跨区跨流域的投资项目以及外部性强的重点项目，主要采取项目法分配，实施项目库管理，明确项目申报主体、申报范围和申报条件，规范项目申报流程，发挥专业组织和专家的作用，完善监督制衡机制。对具有地域管理信息优势的项目，主要采取因素法分配，选取客观因素，确定合理权重，按照科学规范的分配公式切块下达区财政，并指导其制定资金管理办法实施细则，按规定层层分解下达到补助对象，做到既调动各区积极性，又保证项目顺利实施。对关系群众切身利益的专项，广泛征求社会各界意见，逐步推动建立政府引导、第三方评价、群众参与的分配机制。对非基本公共服务领域的引导性专项，引入竞争性配置机制，择优遴选项目并予以支持。

　　2.取消各区资金配套要求。除按规定应当由市与区共同承担的事项外，市级在安排专项转移支付时，不得要求区政府承担配套资金。由市与区共同承担的事项，要依据公益性、外部性等因素明确分担标准或比例;在此基础上，根据各区财政状况，同一专项对不同区可采取有区别的分担比例，但不同专项对同一区的分担比例应逐步统一规范。

　　3.严格资金使用。除中央、市级委托事项外，专项转移支付一律不得用于财政补助单位人员经费和运转经费，以及楼堂馆所等国务院、本市明令禁止的相关项目建设。加强对专项资金分配使用的全过程监控和检查力度，建立健全信息反馈、责任追究和奖惩机制，重点解决资金管理“最后一公里”问题。

　　(五)逐步取消竞争性领域专项转移支付

　　1.取消部分竞争性领域专项。凡属“小、散、乱”，效用不明显以及市场竞争机制能够有效调节的专项应坚决取消;对因价格改革、宏观调控等工作而配套出台的竞争性领域专项，应明确执行期限，并在后期逐步退出，到期取消。

　　2.实行基金管理等市场化运作模式。对保留的具有一定外部性的竞争性领域专项，应控制资金规模，突出保障重点，并逐步改变行政性分配方式，主要采取基金管理等市场化运作模式，逐步与金融资本相结合，发挥撬动社会资本的杠杆作用。基金可以采取市级直接设立的方式，也可以采取市级安排专项转移支付支持各区设立的方式;可以新设基金，也可以扶持已有的对市场有重大影响的基金。基金主要采取创业投资引导基金、产业投资基金等模式。基金设立应报经同级人民政府批准，应有章程、目标、期限及指定投资领域，委托市场化运作的专业团队管理，重在引导、培育和发展市场，鼓励创新创业。基金应设定规模上限，达到上限时，根据政策评估决定是否进一步增资。少数不适合实行基金管理模式的，也应在事前明确补助机制的前提下，事中或事后采取贴息、先建后补、以奖代补、保险保费补贴、担保补贴等补助方式，防止出现补助机制模糊、难以落实或套取补助资金等问题。

　　(六)强化转移支付预算管理

　　1.及时下达预算。加强与区级预算管理的衔接，市级进一步提高提前下达转移支付预计数的比例，市对区专项转移支付提前下达的比例要达到75%以上，其中按因素法分配且金额相对固定的专项转移支付提前下达的比例要达到90%，各区应当将其编入本级预算。加快转移支付预算正式下达进度，除据实结算等特殊项目可以分期下达预算或者先预付后结算外，市对区一般性转移支付在市人大批准预算后30日内下达，专项转移支付在60日内下达。区政府接到上级转移支付后，应在30日内正式下达到下级政府和本级部门。市级下达的财政转移支付必须纳入区政府预算管理，按规定向区人大或其常委会报告。

　　2.推进信息公开。市对区转移支付预算安排及执行情况在市人大批准后20日内由市财政部门向社会公开，并对重要事项作出说明。主动向社会公开一般性转移支付和专项转移支付的项目、规模、管理办法和分配结果等。

　　3.加强转移支付结余结转资金管理。建立健全转移支付结余结转资金定期清理机制，各区要严格按照结余资金压缩目标，逐年清理压缩结余资金规模。市对区专项转移支付资金要在规定结转期限内使用完毕，超过结转使用期限、预算尚未分配到部门的，由区财政部门交回市财政部门，统筹用于市委、市政府确定的重点项目;已分配到部门的，由区财政部门收回，统筹使用。

　　4.健全转移支付绩效管理机制。完善转移支付绩效评价制度，将重大民生政策落实情况等作为绩效评价重点，合理确定绩效目标，扩大事前评估范围，对重大转移支付政策、项目开展事前评估。加强评价结果应用，将绩效评价结果同预算安排有机结合，并作为分配转移支付额度的重要依据。逐步创造条件向社会公开绩效评价结果。

　　5.加强政府性基金预算和一般公共预算的统筹力度。政府性基金预算安排支出的项目，一般公共预算可不再安排或减少安排。政府性基金预算和一般公共预算同时安排的专项转移支付，在具体管理中应作为一个专项，制定统一的资金管理办法，实行统一的资金分配方式。

　　6.将一般性转移支付纳入重点支出统计范围。由于市对区一般性转移支付最终形成区财政支出，为满足统计需要，可将其按区财政支出情况分解为对相关重点领域的投入。

　　7.加强转移支付执行动态监控。健全转移支付预算执行动态监控平台，将国库集中支付改革覆盖至乡镇，建立“全过程动态监控+全方位集中支付”的转移支付信息化管理体系，提高资金管理安全性和规范性。

　　(七)调整优化市级基建投资专项

　　在保持市级基建投资合理规模的基础上，划清市级基建投资专项和其他财政专项转移支付的边界，合理划定主管部门职责权限，优化市级基建投资专项支出结构。逐步退出竞争性领域投入，对确需保留的投资专项，调整优化安排方向，采取政府和社会资本合作、基金管理等市场化运作模式，规范投资安排管理;规范安排市对区基本公共服务领域的投资补助，逐步减少对各区的小、散投资补助;规范市级事权的项目投资，主要用于国家及本市重大工程、跨区跨流域的投资项目以及外部性强的重点项目。

　　(八)完善区对下级政府转移支付制度

　　各区政府要比照市对区转移支付制度，改革和完善区对下级政府的转移支付制度。与事权和支出责任划分相适应，优化下级政府转移支付结构。对区政府下达的一般性转移支付，下级政府应采取有效措施，确保统筹用于相关重点支出;对区政府下达的专项转移支付，下级政府可在不改变资金用途的基础上，发挥贴近基层的优势，结合本级安排的预算情况，加大整合力度，将支持方向相同、扶持领域相关的专项转移支付整合使用。

　　(九)加快转移支付地方立法和制度建设

　　结合相关法律法规尽快研究本市转移支付相关制度，条件成熟时推动上升为地方立法。相关文件中涉及转移支付的规定，应当按照《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》(国发〔2014〕71号)及本实施意见进行修改完善。

　　三、加强组织领导

　　改革和完善市对区转移支付制度是本市财税体制改革的重要组成部分，涉及面广、政策性强，利益调整大。各区、各部门要高度重视，加强组织领导，确保相关改革工作顺利推进。要提高认识，把思想和行动统一到党中央、国务院及市委、市政府决策部署上来。要加强沟通，凝聚各方共识，形成改革合力。要周密部署，加强督查，抓好落实，对违反预算法等法律法规规定的，严肃追究责任。

　　各区、各部门要根据本实施意见要求，结合本区、本部门实际调整完善管理体制，健全相关管理机构，制定完善配套措施，主动作为、勇于担当，积极研究解决工作中遇到的新情况、新问题。市财政部门要会同有关部门和各区及时总结经验，加强宣传引导，推动本实施意见确定的各项政策措施贯彻落实，重大事项及时向市政府报告。

北京市人民政府

2016年1月6日