大政办发[2021]21号 大连市人民政府办公室关于加快推进大连市国有企业混合所有制改革的实施意见

大连市人民政府办公室关于加快推进大连市国有企业混合所有制改革的实施意见

大政办发[2021]21号      2021-4-1

各区市县人民政府，各先导区管委会，市政府各有关部门，各有关单位：

　　为深入贯彻习近平总书记在辽宁考察时和在深入推进东北振兴座谈会上的重要讲话精神，落实《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》(国发〔2015〕54号)、《辽宁省人民政府办公厅关于加快推进全省国有企业混合所有制改革的实施意见》(辽政办发〔2018〕38号)和《中共大连市委 大连市人民政府关于新时代深化国资国企综合改革的实施意见》(大委发〔2020〕19号)，加快推进我市国有企业混合所有制改革，经市政府同意，现提出如下实施意见。

　　一、总体要求

　　(一)指导思想。全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面加强党对国有企业的领导，坚持基本经济制度，把握社会主义市场经济改革方向，抓重点、补短板、强弱项，突出系统集成、协同高效，进一步优化国有企业产业布局，提高国有资本配置和运行效率，增强国有经济活力、控制力、竞争力、影响力和抗风险能力，完善国有企业现代企业制度，健全法人治理结构，促进国有企业转换经营机制，放大国有资本功能，实现国有资产保值增值，推动国有企业高质量发展，为我市“两先区”建设贡献力量。

　　(二)基本原则。

　　1.坚持政府引导，市场运作。充分发挥政府规划、政策引导作用，加强顶层设计，进一步完善国资国企改革配套政策。尊重市场经济规律和企业发展规律，充分发挥市场机制和企业主体作用，积极探索混合所有制改革的有效途径。

　　2.坚持综合施策，推进改革。坚持“混”与“改”并重并行，遵循功能分类是前提、产权改革是基础、公司治理是核心、选人用人是关键、激励约束是保障的改革逻辑，构建持续推进国资国企综合改革长效机制。

　　3.坚持依法依规，公开操作。明确改制流程，健全交易规则，完善定价机制，严格履行决策审批程序，切实加强交易监管，确保信息公开、规则公开、过程公开、结果公开，防止国有资产流失。

　　4.坚持分类分层，稳妥推进。坚持“因地施策、因业施策、因企施策，宜独则独、宜控则控、宜参则参”原则，不搞拉郎配、不搞全覆盖、不设时间表，一企一策，成熟一个推进一个，分类、分层推进混合所有制改革。

　　5.坚持维护职工合法权益。严格按照有关规定和程序及时向广大职工群众公布改制方案和职工安置方案，维护职工合法权益。充分听取职工群众的意见，深入细致地做好思想工作，争取广大职工群众对改制工作的理解和支持。

　　(三)总体目标。加快混合所有制改革进程。加大力度培育并推进企业上市，探索实施员工持股，多渠道、多途径推进混合所有制改革。积极稳妥推进竞争类企业混合所有制改革，以混合所有制改革为引领，促进企业实施综合改革，推动企业实现高质量发展。

　　二、以混合所有制改革为引领，推进企业实施综合改革

　　(四)推进国有资产重组整合。坚持“有进有退、有所为有所不为”方针，通过股权转让、合并等方式加大产业结构调整力度，将国有资本向先进装备制造、重大基础设施与民生保障、现代服务业与战略新兴产业等关键领域和优势产业集中。深化供给侧结构性改革，围绕产业链、价值链、创新链，推动企业间加快上下游纵向整合、同类业务专业化横向整合，提升市属国有企业资源配置效率和运营服务能力。(责任单位：市国资委，其他履行出资人职责的机构)

　　(五)推进企业转型升级，做强做优主业。通过混合所有制改革吸引资金、技术、人才、管理等各类优质资源，推动传统优势产业升级，利用新技术、新模式、新业态为产业赋予新动能。通过合资合作，设立产业基金、投资入股非国有企业等方式，加大战略新兴产业培育力度，支持国有企业在高端装备制造、新能源、大数据等新兴产业迈出实质性步伐。(责任单位：市国资委，其他履行出资人职责的机构)

　　(六)推进企业上市。坚持分行业、分层次、分阶段，充分利用国内外多层次资本市场推进国有企业上市成为公众公司和混合所有制企业，实现投资主体多元化、经营机制市场化。支持和引导国有股东持股比例高于50%的国有控股上市公司，引入持股5%及以上的战略投资者作为积极股东参与公司治理。通过上市公司吸收合并、定向增发、资产置换等方式，不断将优质资产向上市公司集中，实现资源资产化、资产资本化、资本证券化。(责任单位：市国资委，其他履行出资人职责的机构)

　　(七)推动企业深度转换经营机制。混合所有制企业的国有股东要与其他股东充分协商，依法制定章程，切实维护各方股东权利，严格落实董事会各项法定权利，不得违规干预企业日常经营活动。支持混合所有制企业全面建立灵活高效的市场化经营机制，在劳动、人事、分配三项制度改革上率先取得突破。支持国有企业集团公司对国有股权比例低于50%且其他所有制股东能够有效参与公司治理的国有相对控股混合所有制企业，根据法律法规和公司章程实施更加市场化的差异化管控。(责任单位：市国资委，其他履行出资人职责的机构)

　　(八)推进企业彻底解决遗留问题。建立多部门联席工作机制，协调解决国有企业历史遗留问题，切实减轻企业负担。彻底解决剥离企业办社会职能、分离移交“三供一业”、退休人员移交社会化管理、厂办大集体、土地房屋不动产登记、困难企业拖欠职工费用、欠缴社会保险等历史遗留问题。加快推进国有“僵尸企业”出清，持续开展瘦身健体，合理限定法人层级，有效压缩管理层级，控制子企业法人户数，推进低效、无效资产有序退出，为推进混合所有制改革创造良好条件。(责任单位：市国资委、市财政局、市人力资源社会保障局、市自然资源局、市市场监管局、市税务局，其他履行出资人职责的机构)

　　(九)加快转变国资监管方式。围绕管好资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全等重点，加快国有资产监管职能转变。国资监管机构对持有股权的混合所有制企业、股权多元化的国有全资公司，探索实施有别于国有独资公司的治理和监管机制，规范股东履职程序，发挥好股东作用。加快推进国资监管信息化系统建设，提高监管的科学化和有效性。进一步转变工作职能，简化有关事项审批流程和手续。动态调整完善出资人监管权力和责任清单，依法按清单行权履职。充分发挥国有资本投资、运营公司平台作用，通过股权运作、基金投资、培育孵化、价值管理、有序进退等方式，推动国有企业混合所有制改革。(责任单位：市国资委，其他履行出资人职责的机构)

　　三、分类分层推进国有企业混合所有制改革

　　(十)按企业功能分类推进国有企业混合所有制改革。

　　1.重点推进竞争类国有企业混合所有制改革。以完善治理、强化激励、突出主业、提高效率为目标，以“宜独则独、宜控则控、宜参则参”为原则，根据企业发展需要，国有资本可以绝对控股、相对控股或者参股，通过并购重组、企业上市、增资扩股、产权转让、合资新设、出资入股、股权收购等多种方式，积极引入其他国有资本或各类非国有资本，支持竞争类国有企业引入非国有资本的持股比例超过三分之一，实施混合所有制改革。

　　2.稳妥推进功能类国有企业混合所有制改革。要保持国有资本绝对控股，对需要实行国有合资的企业，可积极引入其他国有资本实行股权多元化。促进国有资本合理流动，优化国有资本投向，向重点行业、关键领域和优势企业集中，推动国有经济布局优化和结构调整，提高国有资本配置和运营效率，更好服务城市战略需要。

　　(责任单位：市国资委，其他履行出资人职责的机构)

　　3.规范并有序推进具备条件的公益类企业投资主体多元化。原则上采取国有独资形式，具备条件的可以推行投资主体多元化，或通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营，重点在企业内部管理引入市场化机制，推动企业提高公共服务效率和能力。(责任单位：市国资委、市发展改革委，其他履行出资人职责的机构)

　　(十一)按发展战略分类推进集团内部混合所有制改革。

　　1.对于掌握重要核心能力、经济运行质量较好的企业，采取控股控权的改革思路。以提升企业核心竞争力为目标，引进战略投资者，形成长期稳定的战略合作关系，保持国有资本绝对控股地位，以体制机制创新、资源协同、能力互补等带动国有企业的高质量发展。

　　2.对于主体板块中主营业务收入占比较高、投入规模较大的企业，采取适度放开的改革思路。引入若干家在行业中处于领先地位，具备先进的技术与管理能力、能够发挥产业带动作用和专业协同效应的伙伴投资者，保持国有资本相对控股地位，协同共赢做强做优国有企业。

　　3.对于一般企业，采取充分放手的改革思路。引入产业投资方面经验丰富、具有雄厚资金实力，能够带动核心能力提升、扩大市场份额，具有良好业务发展及企业管理经验的产业投资者。国有资本可让渡控股地位。放手企业基于市场原则运营发展，更好地服务于企业的产业链、价值链发展。

　　(责任单位：市国资委，其他履行出资人职责的机构)

　　(十二)分层推进国有企业混合所有制改革。

　　1.探索在集团公司层面推进混合所有制改革。选择条件较为成熟的集团公司，通过多种方式，探索实施混合所有制改革，引入高匹配度、高认同感、高协同性的战略投资者，实现优势互补和机制创新，形成股权结构多元、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的经营机制。

　　2.积极推进在子公司层面实施混合所有制改革。推动集团公司下属子公司优化股权结构，发展混合所有制经济，加快技术创新、管理创新、商业模式创新。公益类和功能类集团公司下属从事市场竞争类业务的二级及以下企业也要积极实施混合所有制改革。国有企业集团公司要对所出资企业混合所有制改革进行研究评估，指导具备条件的企业“一企一策”制定方案、成熟一个推进一个。

　　(责任单位：市国资委，其他履行出资人职责的机构)

　　四、构建公平参与的资本引入机制

　　(十三)广泛引进各类战略投资者。鼓励企业因企制宜，充分利用多层次资本市场，通过多种方式，积极引入中央企业、外埠国有企业、民营企业、外资企业等战略投资者，实现投资主体多元化，促进国有资本与其他资本有效融合。(责任单位：市国资委、市工业和信息化局、市商务局、市政府经合办、市工商联，其他履行出资人职责的机构)

　　(十四)公开、择优选择投资者对象。支持具有产业协同、优势互补，有利于促进企业转型升级的投资者;支持契合企业发展需要，有利于在资源、技术、管理、市场等方面突破发展瓶颈，促进高质量发展的投资者;支持治理机制规范，有利于形成有效制衡机制的投资者，参与国有企业混合所有制改革。(责任单位：市国资委，其他履行出资人职责的机构)

　　(十五)拓宽引进投资者的渠道。充分利用有关部门及企业网站、国有产权交易平台及各大合作媒体，广泛发布引进投资者信息，真实反映企业经营现状、发展规划，公开引进投资者的相关条件等，广泛吸引投资者参与混合所有制改革。国有资产监管部门和负责招商引资、扶持非公有制企业发展等有关部门建立畅通高效的沟通机制，将混合所有制改革计划及外来投资者信息及时进行相互通告，共同推进改革工作落地。(责任单位：市国资委、市工业和信息化局、市商务局、市政府经合办，其他履行出资人职责的机构)

　　五、多渠道、多途径推进混合所有制改革

　　(十六)通过培育发展上市公司、国有股权注入上市公司、向非国有方定向增发等方式，推进资本证券化。加快推进国有资产向多元化、股份化、证券化转变，努力培育上市后备企业，充分利用国内主板、中小板、创业板、新三板和境外资本市场等多层次资本市场，推进国有企业上市成为公众公司。全面推动已上市公司继续深化改革，将集团资产通过增资、配股融资等方式注入上市公司，实现整体上市。鼓励上市公司通过发行股份、可交换公司债等形式吸收优质非国有资本投资入股，鼓励上市公司围绕企业主业产业链向上下游延伸，通过股权收购、换股等形式开展并购。(责任单位：市国资委、市金融发展局、大连证监局，其他履行出资人职责的机构)

　　(十七)通过转让部分国有股权、社会资本增资入股、合资新设公司、市场化重组等方式，推动国有企业与各类资本合资合作。除国家、省、市规定必须保持国有独资外，鼓励和引导其他国有资本和各类非国有资本投资主体参与国有企业改制重组。其他国有资本和各类非国有资本投资主体可以货币出资，或以实物、股权、土地使用权等法律法规允许的方式出资，形成多元投资结构，进一步优化体制机制。(责任单位：市国资委、市发展改革委、市工业和信息化局、市商务局、市工商联，其他履行出资人职责的机构)

　　(十八)通过稳慎开展骨干员工持股，深化混合所有制改革。按照国务院国资委关于混合所有制企业骨干员工持股等操作性文件，支持符合条件的企业在混合所有制改革过程中，骨干员工与非国有股东同股同价持有股权。优先支持人才资本和技术要素贡献占比较高的转制科研院所、高新技术企业开展员工持股试点，支持对企业经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干等持股。开展骨干员工持股要依法依规，严格履行相关审核程序，规范操作流程，严格资产评估，明确定价机制，建立健全股权流转和退出机制，确保公开透明，防止利益输送。(责任单位：市国资委、市科技局，其他履行出资人职责的机构)

　　(十九)有效利用各类基金，实施混合所有制改革。支持国有企业按市场化原则设立股权投资基金，以国有资本为引导，多渠道、多形式吸纳非国有资本，重点投向重要支柱产业、重大公共项目和重要民生工程，根据战略需求促进国有资本有序进退。鼓励有条件的国有企业吸引非国有资本发起设立产业投资基金，全面对接省、市政府建立的产业(创业)投资引导基金，投资运营具有前瞻性、战略性、创新性的产业项目，发挥产业投资基金在全市产业转型升级中的引领作用。(责任单位：市国资委、市发展改革委、市财政局、市金融发展局，其他履行出资人职责的机构)

　　(二十)鼓励国有企业围绕产业链投资入股非国有企业。以市场选择为前提，以资本为纽带，鼓励国有企业在传统支柱、高新技术、战略性新兴产业等重点领域，围绕做强主业和延伸产业链，通过投资入股、联合投资、并购重组等方式，与非国有企业进行股权融合、战略合作、资源整合，发展混合所有制经济。(责任单位：市国资委、市发展改革委、市工业和信息化局、市工商联，其他履行出资人职责的机构)

　　六、加强组织领导

　　(二十一)加强党的领导。充分发挥企业党组织在企业混合所有制改革中的领导作用。加强混合所有制改革过程中职工思想政治工作，形成思想共识，赢得职工理解和支持，确保混合所有制改革顺利推进。改制为国有控股的混合所有制企业在公司章程中明确党建工作总体要求，做到“四个同步”，确保党的领导融入公司治理各环节。加强改制为国有参股的混合所有制企业党的建设，依据上级有关要求执行。(责任单位：市委组织部、市国资委，其他履行出资人职责的机构)

　　(二十二)加强组织协调。国有企业混合所有制改革涉及面广、政策性强、社会关注度高，各地区、各有关部门要高度重视。大连市深化国资国企改革领导小组负责统筹协调、总体推进，市直有关部门要各司其职、紧密配合、加强沟通、合力推进。各级政府要加强对国有企业混合所有制改革的组织领导，做好把关定向、配套落实、审核批准、纠偏提醒等工作，加强指导协调，评估改革成效，推广改革经验。各级工商联要充分发挥广泛联系非公有制企业的组织优势，参与做好沟通政企、凝聚共识、典型宣传等工作。(责任单位：市工商联，其他履行出资人职责的机构)

　　(二十三)以项目制实施混合所有制改革。一企一立项，组建项目组，依法依规操作，促进混合所有制改革在推进我市产业结构调整、重大基础设施建设、引进外埠资本等方面发挥更大的作用。借助中国大连高级经理学院、市委党校培训基地等专业化外脑为混合所有制改革提供更为完善、先进的改革思路。(责任单位：市国资委、市发展改革委、市工业和信息化局、市财政局、市人力资源社会保障局、市自然资源局、市商务局、市市场监管局、市金融发展局、市税务局，其他履行出资人职责的机构)

　　(二十四)严格操作流程。重点把握好制定改制方案、履行决策程序、开展审计评估、实施产权交易、落实职工安置、办理变更手续等主要环节，同时做好合法合规审核、社会稳定风险评估、资产损失处理等工作。各环节、各项工作要按照相关法律法规，严格、规范操作。(责任单位：市国资委、市人力资源社会保障局、市自然资源局，其他履行出资人职责的机构)

　　(二十五)建立混合所有制改革容错机制。对法律法规规章和国家政策未规定事项，鼓励担当作为、先行先试、大胆创新。按照“三个区分开来”原则，在推进国有企业混合所有制改革过程中，有关单位和个人依法依规决策实施，改革创新措施未能实现预期目标但未造成重大损失，且勤勉尽责、未牟取私利的，给予充分包容，不作负面评价，免于追究相关责任。结合市属国有企业实际情况，对混合所有制改革中需要容错纠错的情形进行明确。(责任单位：市国资委、市纪委监委机关、市委组织部、市审计局，其他履行出资人职责的机构)

　　(二十六)加强监督与责任追究。完善对混合所有制改革企业的监管制度，构建监管、审计、纪检监察、巡视巡察等全面监督工作体系。强化责任追究，对违规、违法转让和侵吞国有资产、化公为私、利益输送、暗箱操作、逃废债务等行为，要依纪依法追究有关人员责任。审计部门要依法履行审计监督职能，按相关规定做好国有企业主要领导人员的经济责任审计。充分发挥第三方机构在清产核资、财务审计、资产评估等方面的作用。加强内部监督和信息公开，加强职工民主监督。企业改制方案要经过职工代表大会或职工大会审议，职工安置方案要经过职工代表大会或职工大会审议通过。(责任单位：市国资委、市纪委监委机关、市委组织部、市委巡察办、市审计局、市总工会，其他履行出资人职责的机构)金融、文化等国有企业的改革，中央及省里另有规定的依其规定执行。

大连市人民政府办公室

2021年4月1日