财税改革落地前夜，地方财政局长都在忙什么

　　经济观察报 记者 杜涛 今年上半年，北方某地级市财政部门负责人对开会的态度非常分裂：开会占用时间，但也能帮他短暂地躲避掉那些来“要钱”的各级单位，躲避掉需要拍板的事项。

　　这些来“要钱”的部门准备了充分的理由，他们会强调领导对这个项目的看重，这更让这位财政部门负责人陷入两难。尽管他已经尽力压缩市级财政的本级预算，并将资金提供给区县，但鉴于当地财政紧平衡的状况，依然难以满足所有部门的需求。

　　7月22日，财政部公布了2024年上半年财政收支情况，全国税收收入为94080亿元，同比下降5.6%;国有土地使用权出让收入为15263亿元，同比下降18.3%。

　　2023年12月召开的中央经济工作会议提出“谋划新一轮财税改革。”2024年7月21日公布的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》(下称《决定》)提出“深化财税改革”“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限”。

　　7月19日，在中共中央举行的新闻发布会上，中央财办分管日常工作的副主任、中央农办主任韩文秀介绍了《决定》中经济和民生领域改革内容。针对地方政府和基层财政困难，提出要完善中央和地方财政关系，增加地方自主财力，拓展地方税源，提升市县财力同事权相匹配程度，适当加强中央事权，提高中央财政支出比例，不得违规要求地方安排配套资金。

　　中国正处在新一轮财税改革落地的前夜，地方财政局长希望通过新一轮财税改革，改善当前地方财政的困境，寻求新的发展机遇。

　　上述北方某地级市财政部门负责人最近一直在仔细学习《决定》的内容，他认为《决定》内容非常有针对性，对解决当前地方财政困难也很有帮助。

　　他认为，在当前经济下行压力加大的情况下，如何在向地方倾斜财力的同时，保持中央调控的力度，非常考验上层的智慧。

一

　　2024年6月的一天，上述北方某地级市财政部门负责人提前一个小时到达单位，发现自己办公室外的两个接待室里都是人。他知道这些人都是来“要钱”的，有些是熟悉的面孔，如县区政府的负责人、平行部门单位，还有一些陌生的市场人士。这些市场人士主要是做政府项目的人——一些行政部门不愿出面，就让市场人士各显神通，去财政部门“要钱”。

　　这一天，直到晚上7点，上述北方某地级市财政部门负责人才送走了最后一波客人：一个区的区长、常务区长和副区长。他说，这些县区的区长们组团来财政部门，也是来“要钱”的。一些与他同级的局长也会一直强调部门或项目支出的重要性以及领导的重视程度，希望财政部门能大力支持。

　　上述负责人每天都面临很多追加的预算。平行部门会找领导为临时事项要钱，领导自己也有临时决定的事项。

　　该负责人表示，在财政紧平衡的状态下，地方各部门仍站在自身利益的角度要求增加支出。即便财政部门已经告知了财政紧张，但花钱的部门并不买账。

　　在这种情况下，该负责人需要认真衡量这些部门支出项目的必要性以及支出额度的合理性。

　　当地财政也正在积极寻找解决办法，比如减少区县上解财力。所谓上解，是指下级财政按照预算管理体制，将一部分本级预算收入解交到上级财政。该负责人的做法实际上是在保证中央和省里的部分后，减少市里的分成，以增加县区的财力。

　　上述负责人说，财政部门是一个兜底部门。当前县区财政遇到困难，必须出手救助，否则问题会越来越大，最终还是需要财政兜底。“早出手总比晚出手要好”。

　　该负责人所在的地级市2024年上半年的财政收入增速在省内排名倒数，财力有限，因此能救助的县区也有限。上半年，该负责人还去南方考察了一些地区，并与同行进行了交流。他发现，虽然各级财政都有些紧张，但紧张的程度是不同的。“当地的税收占比超过85%，这表明当地的财政质量非常好，经济质量也很高。”上述负责人表示。他非常羡慕这种情况，此前他们经济好的时候，税收占比也曾达到过80%以上，现在已经降到税收和非税各占50%左右。

二

　　6月，东部某县区财政部门负责人要应对两件事儿：“数”和“钱”。

　　数指的是账面数目。按照预算安排，时间过半，任务过半，年初制定的各种收支任务都要过半。

　　该负责人所在地区年初定的任务是40亿元，过半要达到20亿元。但1—5月只完成了14亿元，这意味着6月至少要完成6亿元的收入。

　　该负责人说：“最后，虽然数字上完成了20亿元的收入，6月也完成了6亿元的收入，但实际上6月的税收只有1.5亿元。”1.5亿元收入中，还有一些来自政府动员企业提前申报带来的收入。例如，有些企业为政府或城投做项目，政府就会鼓励企业先申报缴税。

　　中国政府收入由四本账组成，除去税收入之外，地方政府还会通过一些罚没收入、国有资源或者资产处置收入来增加财政收入，而这些收入一般归类在非税收入中。财政部数据显示，上半年，全国税收收入94080亿元，同比下降5.6%;非税收入21833亿元，同比增长11.7%。“钱”则指具体的支出。很多项目都是按季度或半年支付一次，因此6月份的支出项目特别多。例如，债务的还本付息、PPP(政府与社会资本合作)项目的财政支出以及专项债券的付息。

　　该负责人说：“现在每个月的收入在1亿—2亿元，但每个月的支出大约为3亿元，现有的财力在支付工资后，没有余力上缴上级财政和还债付息。”

　　因此，该负责人认为，评估地方财力应该看可用财力，而不应该看综合财力。可用财力指地方可统筹用于安排一般预算支出的本级收入和上级补助，也就是地方政府实际能支配和使用的财力;综合财力则包括一般预算、基金预算、转移支付等收入。

　　目前，该负责人疲于应对各项补贴政策。例如，此前小麦补贴，一亩地约为100元，主要由上级安排财政资金，但2024年小麦补贴变为地力补贴，上级不再提供资金，要求县区政府自己承担;对工业企业、民营企业的奖补资金，也变为上级补10%，县区政府补90%，以前上级补贴比例更高。

　　“对这种上级补10%，县区补90%的支出，我们已经顾不上了。”上述负责人表示。

　　该负责人在《决定》中发现，针对这些问题都有具体的改革措施。

　　例如，《决定》中提到“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限”“不得违规要求地方安排配套资金，确需委托地方行使事权的，通过专项转移支付安排资金”。

三

　　6月中旬某天晚上11点19分，中部某区财政部门的负责人离开办公室。他说，现在的财政工作充满了挑战，加班已成为常态。

　　因为领导的催促，该负责人不得不加班完成一个项目的审计工作。他告诉经济观察报，这个项目要与原投资方解约，涉及到投资、规划的调整，这些工作都是由财政部门牵头。

　　今年上半年，该负责人一直负责清理税收优惠。“清理优惠的工作一直在进行，力度没有加大，就是停招新的企业，现在各地都在观望，我们也要看看兄弟县区们如何执行”。

　　2024年1月11日，全国审计工作会议提出，要着眼于推动加快全国统一大市场建设，密切关注财政、金融、国企国资、外贸外资等关键领域重大改革任务的落实和进展情况，深入揭示一些地方在招商引资中违规出台“小政策”、形成“税收洼地”等问题，严肃查处违规返税乱象。

　　5月国务院出台了《公平竞争审查条例》，7月21日，《决定》提出“推动市场基础制度规则统一、市场监管公平统一、市场设施高标准联通。加强公平竞争审查的刚性约束，强化反垄断和反不正当竞争，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法。规范地方招商引资法规制度，严禁违法违规给予政策优惠行为”。

　　该负责人认为，《决定》全文涉及公平竞争的篇幅很大，接下来地方如何招商引资仍是一个值得思考的问题。“现在是一个微妙的时刻，地方政府领导要‘上进’，还是会追求做大GDP和追求财政收入”。

　　上述负责人对当前一些财政支出感到困惑，他举例说，某地为了迎接中央某项督查，花费了数百万元，其中一些支出是为了应对督查的相关事项，比如在督查部门的下属媒体上发表文章。

　　该负责人对经济观察报表示，当前财政状态总体紧平衡，地方税收和土地出让收入负增长，支出需求不断增加，地方债务到期高峰逼近，收支矛盾突出，债务率等风险指标被动上升。例如，民生支出占一般公共预算支出的比重不断增长。特别是政策性的社保支出和农林水(农业、林业、水利)支出，社保提标使基层财政承受重负;地方政府债券还本付息支出正值高峰，特别是部分专项债券的还本付息因项目收益不及预期，目前还款压力转嫁给财政负担。

　　该负责人建议，中央应增加国债发行规模，扩大总需求，确保必要支出力度;同时建议完善省级以下财政体制，减少基层财政负担和支出责任，避免收入、决策权上移，支出、责任权下移。