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内容提要：按照新的“木桶理论”，增大税源管理木桶容量的有效途径在于完善税制，打牢底板的坚实度；尽可能多地赋予税务机关必要的管理手段，增加木板，填补不能通过收紧桶箍消除的空隙；基层税务机关应注重基础管理以确保木板本身的防渗度，完善机制、加强配合以收紧桶箍提高木板之间的密封度，加强薄弱税源的管理、加大税务稽查力度以提升最短板的长度。 经济学中著名的“木桶理论”，把企业比喻成一个由许多块长短不同的木板箍成的木桶，其容量大小取决于最短的那块木板，要想提高木桶整体效能，不是增加最长的那块木板的长度，而是要下功夫补齐最短的那块木板的长度。这个理论由谁提出，已无需考究，但其应用范围已普及到经济管理、企业管理、人力资源开发和个人发展领域。在应用过程中，这一理论又得到不断的丰富和完善，发展后的“木桶理论”认为，一个完整的木桶除了长板、短板还有底板，底板是木桶能否容水的基础，决定这只木桶能承受多大体积和重量的水；木板间是否有缝隙是木桶能否容水的关键，如果存在缝隙或者缝隙很大，不仅无法装满水，甚至最后一滴水都没有；而最短木板决定水的最大容量。 税源就是税收的来源，是税收法律法规规定下的国民收入；税源管理就是对来源于国民收入的税收进行科学有效地管理。如果把税源管理比喻为一个木桶，税收法律法规即税制就是木桶的底板，税源管理的主体即各级税务机关及其组成人员，客体即纳税人的税法遵从度，管理所依据的税收程序法、税收征管模式、征管制度和办法等就是木桶四周的木板。本文试图运用新的“木桶理论”，分析目前税源管理这只木桶底板的坚实度、木板之间的密封度、最短板的差异度，探索基层税务机关加强税源管理，增大税源管理木桶容量的有效途径。 一、税源管理木桶的现状分析 （一）底板不够坚实 我国现行税制在许多方面尚待完善。主要表现在：税制设计过于复杂，税收优惠政策过多过滥，内外资企业所得税制尚不统一，为纳税人偷逃税提供了制度层面的诱因；现行分税制财政体制划分中央税、地方税、共享税，又由国税、地税两套税务机构交叉征收，且管理体制既存在属地管理又存在按预算级次或行政权属管理，使税收管辖权复杂化。由于底板不够坚实，客观上加大了税源管理的难度。 （二）木板及木板之间不够密封 税源管理木桶四周的木板中，有的本身防渗功能差，有的木板之间存在缝隙。主要表现在： 1、现行征管模式下征管查之间的运行不够顺畅。目前，有的地区实行征收、管理与稽查外分离，征收与管理内分离；有的地区全部实行外分离。而行使三者职能的办税服务厅、管理分局、稽查局之间的衔接不够顺畅，“疏于管理、淡化责任”的现象仍不同程度地存在。一是三者之间有些职责分工不够明确，岗责体系不够完善，如纳税评估、日常检查与专业稽查之间的职能划分就不够清晰，或多或少存在内耗。二是三者之间存在分工分家的现象。如办税服务厅负责申报征收工作，占有纳税人的纳税申报表、财务会计报表等申报资料，但不使用；管理部门需要这些资料但不拥有，调阅资料又因为是分类收集，查找十分不便。查管之间则缺乏必要的以查促管机制，稽查发现管理中的问题不能及时反馈到征收、管理部门，甚至造成一些纳税人在被稽查局查处，尚未结清查补税款及罚款的情况下被办税服务厅注销了税务登记。三是三者之间缺乏沟通，有推诿扯皮的现象。特别是一些不通过征管信息系统处理的发票领购审核、稽查等业务流程，如何沟通缺乏必要的规定；有的即使有规定，也没得到很好落实；对移交或转办的工作普遍缺乏记录，不少只是进行口头移交，一旦出现问题由于责任不清就推诿扯皮。 2、科学有效的税源管理运行机制及配套机制尚未建立健全。一是没有一套系统、规范的管理流程和方案，税源管理难以有效开展。目前，多数税务机关既未设立专门负责税源管理的职能部门，又没有制定统一规范的税源管理工作规程，致使税源管理职责不清、责任不明，管理效率无从谈起。二是部门协调配合不够，户籍管理雾里看花。涉及税源户籍管理最紧密的工商、国税、地税等部门之间的协作配合，只局限于信息传递，部门之间的联席会议制度、信息共享制度、工作分析制度有的尚未建立，有的没有得到很好地执行，难以最大限度地综合利用相关的信息资源，加之目前工商部门并不是纳税主体市场准入的唯一审批机关，造成一方面一些纳税人不能被及时纳入正常税源管理，存在漏征漏管户；另一方面一些有欠税的纳税人被工商或其他部门“合法”注销而逃避税收。三是监督考核机制缺位，税源管理激励机制弱化。由于缺乏一套健全有效的税源监控运行机制和税源监控方法及指标体系，对税源监控工作应由谁去做、做什么、采用什么手段去做，以及考评的具体要求和评判标准，虽然有一些规定，但还比较笼统，量化考核难，奖惩乏力，不能以责任落实和责任追究的办法去促进税源管理质量和效率的提高。同时，现行监督机制侧重于对内部各环节以及税收管理员执法权和管理权的“两权”制约，权责不对等，在某些方面捆住了管理人员的手脚，造成一些管理人员在税源管理工作中不求有功，但求无过，不利于调动税务人员加强税源管理的积极性和主动性。 3、征管目标过分强调收入任务，使税源管理变成了收入管理。税源管理的目标应是通过掌握税源产生、发展及其变化的规律，理清可征税源的底数，促使税务机关征税努力以及纳税人税法遵从最大化，并为国家制定科学合理的税收计划、优化税制结构提供决策依据。而现行税收收入计划按照“基数×系数＋增减因素”编制下达，并没有按税源状况下达。税收计划经常与实际税源脱节，就会引发“藏富于民”和收“过头税”两种不正常现象，有悖于税源管理目标，并使税源管理步入本末倒置的误区。 4、面对新形势，税源管理应对手段缺乏。网络经济、电子商务、无纸化交易日益增多；企业改制步伐加快，纳税主体资产结构更加复杂，企业通过重组、兼并、分立等形式不断变换债权债务关系；关联企业之间业务往来频繁发生；经济日趋全球化，跨国公司跨国进行关联交易等等，这些都有可能成为企业隐匿收入、转移利润、逃避纳税的手段和方法，而且方式上日趋多元化、智能化、隐蔽化。对此，现有的税源管理手段难以及时、全面地将这些纳税人应税收入的产生、分布及增减变化情况纳入监控范围，税源管理面临新的挑战。 |
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