个人所得税法草案： 内容、问题、建议、影响

一、个税法草案的十个重点问题

这次个税法修订，与以往只是提高工资薪金的费用扣除标准不同，在综合征收、反避税等许多方面，迈出了实质性的改革步子，对纳税人的影响也更大。因为综合征收，在纳税期限、征管方式等，也发生了很大变化。草案的主要内容，包括以下十个方面：

（一）明确纳税人概念，严格纳税人标准

草案明确将纳税人分为居民个人和非居民个人。目前的个税法，尽管有相应的规定，但是没有明确的居民和非居民概念。

非居民的标准由现行的居住满一年，改为满183天。

尽管现行税法规定是居住满一年，但是后来下发的文件，实际是连续居住满5年，才成为居民个人，这导致很少有“老外”被认定为境外所得在中国也有纳税义务的居民个人。

（二）11类所得调整为七类所得

现行税法有11类所得，草案调整为7类所得，分别是：综合所得；经营所得；利息、股息、红利所得；财产租赁所得；财产转让所得；偶然所得和其他所得。

（三）四项劳动所得，实行综合征收

初步实现综合征收，是这次个税改革迈出的最有意义的一步。喊了多年的综合与分类相结合的个税改革方向，终于走出一步。

工资、薪金所得，劳务报酬所得，稿酬所得，特许权使用费所得等4项劳动性所得（以下称综合所得）纳入综合征税范围，适用统一的超额累进税率。

（四）综合所得的税额，按月扣缴与年度汇算

综合所得按年计算个人所得税，由扣缴义务人按月或者按次预扣预缴税款，居民个人年度终了后需要补税或者退税的，按照规定办理汇算清缴。

这种征收方式，类似于企业所得税的方式。

（五）提高扣除标准，扩大扣除范围

在计算综合所得时，扣除分为四类：基本费用、专项扣除、专项附加扣除、其他扣除。

基本费用标准提高到5000元/月，也就是一年6万元。

专项扣除包括：按照国家规定的范围和标准缴纳的基本养老保险、基本医疗保险、失业保险等社会保险费和住房公积金等。

专项附加扣除包括：子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息和住房租金等支出。

（六）减轻低收入群体的税负

扩大3%、10%、20%三档低税率的级距，3%税率的级距扩大一倍，现行税率为10%的部分所得的税率降为3%；大幅扩大10%税率的级距，现行税率为20%的所得，以及现行税率为25%的部分所得的税率降为10%；现行税率为25%的部分所得的税率降为20%；相应缩小25%税率的级距，30%、35%、45%这三档较高税率的级距保持不变。

（七）经营所得税负下降

将“个体工商户的生产、经营所得”调整为“经营所得”，不再保留“对企事业单位的承包经营、承租经营所得”，该项所得根据具体情况，分别并入综合所得或者经营所得。

保持5%至35%的5级税率不变，适当调整各档税率的级距，其中最高档税率级距下限从10万元提高至50万元。

（八）股息、利息、财产转让等所得维持原规定

没有被综合起来的股息、利息、财产转让等的所得计算方法及适用税率，维持以往的规定，税率还是20%。

（九）增加反避税条款

草案参照企业所得税法有关反避税规定，针对个人不按独立交易原则转让财产、在境外避税地避税、实施不合理商业安排获取不当税收利益等避税行为，赋予税务机关按合理方法进行纳税调整的权力。

（十）执行时间两次

很据草案，新税法计划自2019年1月1日起施行。但自2018年10月1日至2018年12月31日，纳税人的工资、薪金所得，先行以每月收入额减除费用五千元后的余额为应纳税所得额，依照草案规定的个人所得税税率表一（综合所得适用）按月换算后计算缴纳税款，但不再扣除附加减除费用。

二、与个税有关的基本问题

分析个税法草案的问题，需先分析个税的基本问题。对基本问题的认识，直接影响对具体方案的评价。

（一）个人所得税的功能和方向

个税有其独特的功能定位和方向。

1、调节功能在先，收入功能在后

任何一个税种，都有收入功能和调节功能，这两个功能是相互依存的，只不过不同的税种，侧重点不同。比如增值税，收入功能是第一位的，调节功能是第二位的。个人所得税，调节功能应该是第一位的，收入功能应该是第二位的。

个税的调节功能，主要是调节收入分配差距，保持社会收入分配的相对公平。

2、调节的重点应该是非劳动所得

个人的所得类型基本可以分为两类：劳动所得和非劳动所得。

劳动所得主要是工资薪金、劳务报酬、稿酬所得等。

非劳动所得主要是股权等财产转让所得、不动产等财产租赁所得、特许权使用费所得、股息和利息所得等。

导致收入差距的，主要不是劳动所得。导致收入差距不公平的，更不是劳动所得。

因此，收入调节的重点，应该是非劳动所得。

（二）费用扣除的目的和标准

在讨论扣除5000元是高还是低之前，还是先定性分析，为什么扣除？在定性分析的基础上，再定量分析。

个税的扣除，可以参考企业所得税的扣除。企业所得税是全部应税收入，扣掉成本、费用等支出后，有所得，才纳税，无所得，不纳税。成本、费用是维持企业简单再生产必要的支出，如果不足额扣掉，企业无法维持简单再生产，征税就会导致经济萎缩。其理论基础实际就是马克思关于简单再生产和扩大再生产的理论。

良法是善治的前提。对个人所得税而言，什么是良法？底线是，不因征税影响纳税人的基本生活，也就是要满足劳动力简单再生产、必要的扩大再生产的需求。如果收入不能满足纳税人自己和家庭的基本生活需要，是不应征税的。不然，无法维持劳动力简单再生产，劳动力供给就会萎缩。

所以，在确定费用扣除标准时，应以满足纳税人自己和家庭基本生存需要为标准。

（三）最高税率应参考周边国家水平

在确定税率水平时，应考虑到税收的国际竞争问题，适当考虑周边国家的税率水平。根据国家税务总局编写的《世界税制现状与趋势（2016）》，个税的最高税率，日本是50%，韩国是41.8%、印度是33%、印度尼西亚是30%、巴基斯坦是35%、菲律宾是32%、泰国和越南是35%、俄罗斯是30%。

三、现行方案的问题及修改建议

基于上述分析，针对征求意见的草案，提出如下问题和修改建议：

（一）个税法草案存在的问题

主要有以下三个问题：

1、调节劳动所得，不调节非改建议劳动所得

调节的重点还是劳动所得，尤其是工资薪金所得。非劳动所得，几乎没有调节功能。因为不管所得多少，税率一样。这样的税率设计，只有收入功能，没有调节功能。

2、最高边际税率偏高

与周边国家相比，最高45%的税率，有点偏高。

3、费用扣除偏低

从满足基本生活需要的角度分析，北京、上海、广州、深圳等一线城市，5000元是不够的。

（二）完善个税法的建议

针对目前草案的问题，提出如下建议：

1、降低劳动所得的税率

由于劳动所得，不应成为调节的重点，因此，包括工资薪金在内的综合征收税率，应适当降低最高税率。

综合考虑个税的调节重点，周边国家的最高税率，包括工资薪金等劳动所得的最高边际税率，最好能适当降低，比如降低到40%或35%。

2、非劳动所得实行差别税率

个税调节的重点，应该是非劳动所得。为体现对非劳动所得的调节作用，就不应实行一个税率。比如对股权转让所得、股息、利息所得等，可以考虑在保留20%税率的基础上，对所得额超过一定标准的，制定更高的税率。以股权转让所得为例，所得额超过股权成本一倍的，可以征收30%。

3、差异化的综合征税扣除标准

尽管扣除5000元在北京、上海等一线城市偏低，但全国各地生活成本差距很大，5000元在有些地方，又很高。如何处理这个矛盾？

最好是有个幅度，比如费用扣除标准在5000元到10000元，由各省根据自己的情况，确定本省适用的标准。

四、对纳税人的影响和对策

目前的个税法还是个草案，全国人大什么时间能正式通过，最后通过的法案是个什么样子，还有很大的不确定性。但是，草案的大原则和大方向，难以发生根本的变化。因此，还是可以分析对纳税人的影响。

（一）非居民个人的管理将加强

新法非居民个人的影响，可以参考一下新企业所得税法对非居民企业纳税人的影响。在2008年之前，对非居民企业的管理几乎处于空白状态，但是2008年新法实施之后，关于非居民企业的征管制度很快健全完善起来。

（二）反避税的力度将加大

所得税反避税的管理，主要是企业所得税，个人所得税转让定价等反避税的法规，也几乎是空白。新法引入反避税条款后，具体的征管措施，估计也会逐步强化。

（三）税负可能降低，遵从成本增加

对综合收入中，以工资、薪金为主，劳务报酬所得，稿酬所得，特许权使用费所得少的纳税人而言，税负会降低。但是综合征收带来年度汇算清缴，有点类似企业所得税，税法遵从的难度将加大，遵从成本将增加。

（四）享受降税优惠，避免遵从风险

对纳税人而言，应尽量争取享受税改带来的降税优惠，避免遵从风险。主要是以下几点：

1、外籍个人注意纳税人身份

非居民个人加强征管后，在华工作的外籍个人，成为中国居民个人的概率大大增加，应注意自己的纳税人身份，尤其是避免成为双重居民，尽量避免被重复征税。

2、注意保留各类支出凭证

教育、医疗等专项附加开除，肯定要求纳税人提供各类凭证。被扣缴的税款，也要准备完税凭证。保留有关凭证，汇缴时作为扣除的依据。

3、合理安排取得所得时间

在合法的基础上，适当推迟所得时间，是依法降低税负的有效方式。

个税改革难度很大，但是只要大方向、大原则大体合理，个税法就会逐步走向科学、合理。此次个税修法，不管最后方案如何，只要走出综合征收这一步，就拉开个税今后更大规模改革的序幕，与以往简单地提高扣除标准相比，就有了更大的意义。