面对FATCA:中国税务机关准备好了吗?

    近几年来，中国居民“走出去”的情况日益增多，中国税务机关同样面临境外信息缺乏，难以有效对居民全球所得进行监管和征税的问题。FATCA的执行无疑将是对跨境税源最为直接、最为有效、最具有震慑力的监管手段，同时将对中国税收征管法律制度、征管技术和手段提出更高的要求。

    随着中国国际经济参与度的不断提升，跨国避税问题日益突出。适应经济国际化的发展趋势，提高税收征管的国际化和现代化水平，成为中国税收征管主要目标和艰巨任务。继2013年与经济合作与发展组织签署了《多边税收征管公约》，今年6月底，中国与美国草签了《海外账户税收遵从法案》（FATCA）。尽管此举仅是与美国政府交换金融账户信息，但其展示出中国与国际社会携手解决跨国逃避税问题的决心和努力。该法案的执行无疑将是对跨境税源最为直接、最为有效、最具有震慑力的监管手段，同时将对中国税收征管法律制度、征管技术和手段提出更高的要求。
 
    “霸王条款”得到认可
     从世界范围来看，美国是对金融账户监管最为严格的国家。根据美国的税收征管制度，如果个人账户交易资金流入超过1万美金，纳税人必须进行纳税申报，金融机构每年都要详细填报纳税人的利息、股息等收入，通过计算机联网传递给税务部门。2010年，美国国会通过FATCA，将其税收管辖权延伸到世界各国的金融机构，要求世界各国金融机构向美国政府报告美国客户账户资料信息。对不配合的金融机构，将对其来源于美国的所得扣缴30%预提所得税。

    此法案的通过在国际社会引起广泛争议，一些国家纷纷指责美国的这一议案是无视其他国家税收主权的“霸王条款”。尽管如此，随着国际税基侵蚀问题日益引起国际社会关注，提高涉税信息透明度，加强国际合作成为国际社会共识，FATCA得到越来越多国家的认可和接受，包括瑞士在内的36个国家根据税收协定或情报交换协议的法律框架，与美国签署了政府协议（IGA）。关于FATCA的政府间协议框架（IGA）分为两种模式，分别是通过本国政府向美国政府间接提供信息的模式一和金融机构直接向美国税务部门提供账户信息的模式二，中国属于模式一的类别。根据中美两国达成的对等互惠的金融信息共享协议，中国政府向美国政府提供美国居民的账户信息，美国政府也应当向中国政府提供中国居民的账户信息。
 
    中国税收征管存在的问题
    近几年来，中国居民“走出去”的情况日益增多，中国税务机关同样面临境外信息缺乏，难以有效对居民全球所得进行监管和征税的问题。FATCA的执行将有利于中国税务机关了解中国居民在美国的收入、资产情况，提高对跨境税源的管理水平，但从中国目前的征管现状及税收政策来看，存在一系列迫切需要解决的问题。

    与国内法律的冲突。FATCA是基于美国的法律环境与税收政策发布实施的。而中国法律现状与美国存在较大差异。首先，税收征管法对银行账户监管没有明确的政策规定。税务机关没有权力在没有任何证据的情况下检查储户的账户信息。纳税人和金融机构也没有义务向税务机关报告账户信息。税务机关还负有对依法取得的收入、资金往来等信息的保密义务。此外，《储蓄管理条例》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》和《人民币结算账户管理办法》等都有关于保密义务的法律规定。因此，税务机关很难获取境内外纳税人在中国的账户信息。

    大数据处理能力不足。美国具有较完善的数据分析系统，储存了纳税人大量信息资料，包括金融账户信息、纳税人申报信息等。通过比对分析多渠道信息，可以实现对纳税人的全面监管。中国目前税收征管信息系统管理的主要是纳税人的申报信息。其他途径获取的信息没有纳入。从各渠道获得的纳税人信息很难实现整合，影响数据信息的有效运用。FATCA的实施将带来批量数据信息的定期交换。大量信息的流入对税务机关数据储存、分析和电算化的处理水平提出较高要求。

    税收政策衔接不紧。获得境外账户信息并非意味着相关企业或个人存在逃税问题。对于已经在境外缴纳税款的中国居民，可以通过税收抵免解决双重征税问题。目前中国的抵免制度还有许多需要完善的地方，如境外已缴税款的抵免层级，分国不分项的处理规定等都需要进一步明确，以有效解决跨国来源所得的双重征税问题。境外数据信息很可能会涉及相关联个人之间的资金往来、资产转移等信息。中国目前以个人为单位的所得申报征管制度为纳税人转移所得避税留下了筹划空间。应当考虑个人所得税政策与国际接轨，以家庭代替个人进行纳税申报，减少税收筹划的空间。

    对FATCA的信息需求亟待明确。FATCA从2010年美国国会通过到2014年正式实施，其政策得到不断细化完善。如对于如何确定美国居民账户，FATCA明确7项标准，符合任意1项，即可要求申报账户信息。这7项标准分别是（1）美国公民或居民；（2）出生地为美国；（3）使用美国居住地址或邮寄地址；（4）使用美国电话号码；（5）通过委托指令向美国账户汇款；（6）使用美国地址给予任意人员委托书或签字授权；（7）账户持有人提供的邮件“转交”地址为美国地址。对于申报的海外财产信息，要求提供海外银行账户存款、海外投资股票、债券和其他金融有价证券以及权益性资产等，不包括实物资产。

    中国尚需按照协议要求，明确需要报告的中国居民标准，要求境外哪些金融机构实体提供信息等。由于中国与美国法律环境不同，管理方式不同，在信息交换内容方面不仅要考虑对等原则，也需要考虑中国监管环境与管理内容，以及与中国国内法的衔接。
 
    中国税收征管要走向国际化
    加快税收征管法的修改，赋予税务机关更多的信息获取渠道和更强的税收征管手段。应加强对申报的管理，要求纳税人对境内外收入、资产等进行全面申报。进一步明确对银行信息的披露要求，赋予税务机关对银行账户的监管权力，尤其是对离岸账户信息的监管权力。建立银行、外汇管理局等金融部门与税务部门的信息交换制度，加强对纳税人收入、资产和往来等信息的监控。强化对不遵从行为的法律约束，建立纳税人信息档案库，对于存在不遵从行为的纳税人从适用优惠政策、协定待遇等方面予以限制。

    加快完善税收政策。应完善税收抵免政策，支持中国居民的对外投资活动。与国际规则接轨，修改完善个人所得税政策，建立以家庭为单位的个人所得税制度。合理定义中国居民个人标准，结合税收协定的内容，增加以重要利益为中心的居民标准。完善对来源于境外所得的政策规定，增设特别纳税调整条款，减少通过居民个人进行税收筹划的避税空间。

    提高税收征管现代化水平。加强对外部数据信息管理，将银行信息、海关信息、情报交换信息和FATCA信息予以整合，提高管理效能，建立完善的数据系统，实现对纳税人的全面有效管理。

    作者：大连市国税局国际税务管理处副处长、首批全国税务领军人才

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