体育产业发展中的财税政策工具：选择、组合与应用

2.3.3工具的具体产业差异缺失

不管是从国家政策文本，还是从地方实践来看，体育产业内部不同产业部门究竟该运用何种财税政策工具均无清晰的规则导向，财税政策工具中的具体产业差异性缺失严重。以地方体育产业引导资金实践为例，与财税政策工具运用的趋同化相似，诸多地方都将引导资金投向体育健身休闲与场（馆）服务、体育产业基地与功能区、体育产业带与产业集群、体育产业重点项目技术改造、体育赛事活动、体育装备研发生产与销售、体育中介机构、体育产业人才培养、全民健身和体育科研项目等项目。这种不分体育产业内部具体产业差异，笼统设置财税政策工具的做法，与公共性原理悖论。公共性作为公共政策的本质属性，是公共政策制定、政策工具选用与实施的最基本要求。从财税政策工具实施的效果上看，体育产业内部不同产业部门提供的产品均存在公私分界的程度、惠及对象的范围、所扮演的角色、公共责任和公众信任等差异。这些差异归根结底，都会指向公共性程度的差别。正因为不同产业部门公共性差异的存在，才使得界分不同财税政策工具成为必要。比如，公共性程度高的体育产业部门可以考虑选用激励作用更突为出的财税政策工具，而公共性程度较低的则可以减少或弱化对产业部门的激励。如此一来，相同产业部门、相同产品相同对待，不同产业部门、不同产品不同对待，便可实现体育产业内部不同业态之间的公平竞争。

2.3.4工具的组合运用考虑不周

观察现有体育产业领域财税政策工具的运用实况，不难发现，多数地方都以不同形式排斥了不同财税政策工具之间的组合运用，致使工具之间的互动被人为斩断。这种排斥主要以以下几种方式实现：第一，地方政府直接出台政策文件，明确规定只能选择一种财税政策工具。比如，《甘肃省体育产业发展专项资金管理办法》（甘财科[2015]37号）第七条第二款便规定，项目申报单位原则上只能选择一种财税政策工具（资助方式）。第二，地方体育产业专项资金申报公告直接明示“申报单位只能选择一种支持方式（财税政策工具）进行申报”。比如，2015年重庆市体育产业发展专项资金申报公告便有此要求。第三，不仅明令要求同一项目只能选用一种财税政策工具，而且通过资金的总额控制，确保财税政策工具的单一化运用。比如，《温州市体育产业发展专项引导资金使用管理暂行办法》第五条首先确立了“同一项目只能享受一种形式的资金扶持”原则，尔后针对不同财税政策工具运用而获致的资金总额进行具体化。当然，地方实践也有不一样的镜像。比如，《江苏省体育产业发展引导资金使用管理暂行办法》虽未明示授权组合运用多种财税政策工具，但体育产业发展引导资金项目公示认可了组合运用这一做法。2014年江苏省便以“资助+贴息”的组合方式批准了禧玛诺（昆山）自行车零件有限公司申请的“专业铝制运动休闲自行车零部件智能制造工厂项目”和常州市钱璟康复器材有限公司申请的“国内首台等速运动康复模式综合肌力测试训练器研发推广项目”。尽管如此，不同财税政策工具之间的组合运用还是未得到足够重视。 

体育产业财税政策工具选择与运用出现的种种问题，从不同角度可以找寻到不同的缘由，但对财税政策工具本体功能的认识不足是至关重要的原因。市场体制下，体育产业主体和政府部门时常需要作出各种决策。虽有多种因由影响决策的质量和效率，但财税政策工具的选用无疑是最为关键的要素之一。演进至今，财税已为体育产业储备了极为丰富的政策工具。依据不同的标准，会有不同的财税政策工具类型。虽然分类总有争执，但将财税政策工具分为收入型政策工具和支出型政策工具大体还是可以达成共识的。实际上，以税收为主的收入型政策工具，以及以项目补贴、贷款贴息、政府购买和项目奖励为主的支出型政策工具，都可以在体育产业发展和消费方面发挥巨大作用。但这种作用的发挥有赖于对不同类型财税政策工具的正确识别，进而精准选用。

3.1收入型财税政策工具的功能分析

收入型政策工具主要是税收，与体育产业紧密相依的既有以增值税（含营改增）、消费税、关税为代表的流转税，又有以企业所得税与个人所得税为代表的所得税，也有以房产税为核心的财产税，还有以土地增值税、城市维护建设税为重点的特定目的税。甚至在特定情况下，车船税、印花税等行为税也会缠绕着体育产业。不管是哪一类税收，都蕴含收入分配、资源配置和保障社会稳定等功能，而非单一的筹集财政收入职能。客观上看，在现实的经济环境中，任何一类税收都不可能仅仅承担取得财政收入的任务。当今社会摆在政府面前诸多的社会经济问题，需要政府采取各种切实可行的政策手段加以解决。需要也可以运用税收干预的问题不断涌现，比如，体育产业结构调整、体育产业技术进步、体育产业可持续发展、体育消费公平与公正等等。

税收对体育产业的影响主要体现在对体育产品的生产、消费、分配以及整个体育产业经济稳定的影响，其影响既可能是积极的鼓励和刺激，也可能是消极的限制或压抑。税收对生产的影响主要体现为对劳动力、储蓄、投资和资源配置的影响。比如，所得税等直接税会直接影响投资报酬率，从而会影响资本的流向或投资倾向；流转税等间接税则会直接影响消费水平的变化，从而会影响投资倾向和投资规模。税收对消费的影响植根于各类纳税主体不尽相同的收入，收入不同、纳税能力自然有别。对不同收入的群体课税，消费能力变化自然也就有所差异。比如，就税收客体而言，对需求弹性大小不同的体育产品课税，会使产品的消费量呈现出大小不同的相应变化。而对体育产品设定的征税范围大小，则会影响到替代消费量的大小。税收对分配的影响主要体现在通过相关税种的设置和累进税率的推行来促进社会财富分配的公平合理，而税收对体育产业经济稳定的影响则通过税收对投资、消费以及由此而致的就业、物价等实现。正是这些贯穿于体育产品生产、分配、消费等阶段的不同税种、不同税制要素，影响着体育产业发展的快慢，左右着体育消费能力的高低。

因此，要想加快发展体育产业、促进体育消费，就需要充分利用税收杠杆，发挥不同税收职能，综合运用不同税收政策工具，实现税收对体育产业发展的导引作用。尽管如此，仍要清醒地意识到，仅凭税收政策工具就想实现体育产业快速发展、体育消费迅速提升的愿景是不切实际的，因为税收政策工具自身的局限性同样会加剧“组织收入”与“调节经济”之间的冲突。税收作为体育产业发展的助力器，至少具有如下自身无力解决的局限。其一，税收不是驰援体育产业发展的唯一工具。市场经济条件下，政府发展体育产业可以采用收入型政策工具，也可以采取支出型政策工具。即便是收入型政策工具内部，也远非税收一种工具形态。其二，税收促进体育产业发展的成效取决于政府对体育产业发展效率与公平目标的权衡。虽然现实中时有双赢的税制革新，但多数时候，政府不得不在效率与公平之间艰难取舍。其三，税收对体育产业的作用有赖于税制结构，如果对体育产业促进起主导作用的税种位于整个税制的核心地位时，体育产业发展自会事半功倍。反之，则可能事倍功半。总体来说，税收政策工具在体育产业发展方面可以发挥重要作用，但工具的扭曲性却不可避免。当经济运行遇到困难时，盲目寄希望于通过税收政策工具达到既定的政策目标，很可能产生事与愿违的结果。因为不仅税收扭曲性自身会带来效率损失，而且在不完美的市场环境中，税收效应所产生的政策效果也可能并不显著。因而，在选择收入型政策工具时，应统筹考虑、克服工具局限，发挥其推进体育产业发展的积极一面。

3.2支出型财税政策工具的功能分析

与收入型政策工具相比，支出型政策工具类型繁杂。从激励角度看，可将其界分为财政激励政策工具与税收优惠政策工具。前者可以细分为财政补贴、财政设立的各项投资基金、引导社会资本投入的各项财政政策工具（比如，鼓励金融机构加大贷款）等事前激励工具，以及政府购买、后期赎买等事后激励工具。后者也可以分化为保障型税收优惠（救助型税收优惠）和经济调控性税收优惠（激励型税收优惠）。由于支出型政策工具“一般都具有受益性，相对人不仅不会受到利益侵害，反而能够从中得益”，因此支出型政策工具较之收入型政策工具对体育产业发展的影响更为直接。

政府在法律的指引下，运用支出型政策工具，通过设定体育产业财政支出的范围和结构，引导体育产业朝着规划的方向发展。这种财政支出性引导，既是社会经济运行的必须投入，也是影响产业结构变迁的重要原因。实践中，支出型政策工具主要通过引导市场主体的投资行为而影响体育产业发展和产业结构变迁。换言之，支出型政策工具之于投资者而言，最大的功效在于产业诱导性。即国家“通过激励或诱导措施的引入，实现特定的政策目的。”对于大多数民营企业投资者而言，“中国的金融改革虽然有所推进，但相对于民营企业的成长速度、商品市场和劳动力市场的改革却是滞后的，这导致了民营企业特别是中小民营企业融资难的问题日益突出。”在此背景下，支出型政策工具的运用一定程度上缓解了融资难问题，因为不管是受惠于哪一种支出型政策工具，最终都会为投资者带来直接或间接的收益。“财政支出强制性无偿供给正好与作为财政收入的税收的强制性无偿征收相对应。”正是这种无偿性的财政支出，使得支出型政策工具对市场主体的影响较之收入型政策工具更为直接。

各类支出型政策工具依托的财政无偿供给机制，固然可以加大投资者进入体育产业的兴趣，激励投资者致力于体育产业的发展，但也可能导致财政供给不足。从某种程度上说，财政供给能力决定了支出型政策工具助推体育产业发展的广度和深度，而财政供给能力又与政府财政收入休戚相关。难题随之出现，要想维系或提升财政对体育产业发展的支持力度，扩大财政收入实属必要。而扩大财政收入最行之有效的办法莫过于增税，但增税向来不被社会所认可。政府更多时候也不能不顺应民意，国务院总理李克强便在2016年政府工作报告中明确提及“确保所有行业税负只减不增”。当减税成为社会共识的时候，一边要减少税收，一边要增加财政对体育产业的支持力度，政府面临两难选择。尤其是在当下，财政困难已成事实，资金使用更应该精准、规范与合理。对于投资者而言，一旦适应了财政支持、形成对支出型政策工具的激励预期时，取消或弱化财政支持，都会导致投资者对体育产业的热情和信心，致使激励动力缺失。