体育产业发展中的财税政策工具：选择、组合与应用

4.4政策工具型态

收入型政策工具与支出型政策工具，性能不同无须再说。需要进一步阐释的是，即便是同一财税政策工具也有可能存有模式和型态上的不同，这种不同影响政策工具的性能，进而决定着最终的政策工具选择。以最为常见的财政补贴为例，实践中已出现统包补贴、包干补贴、按人流量补贴和服务与成本监督下的补贴等型态，每一种补贴型态所致的效果相去甚远。统包补贴直接针对市场主体的实际亏损进行全额补贴，不仅不能激励市场主体提高体育产业水平，反而会诱导其降低努力程度。包干补贴由政府直接对市场主体给予定额补贴，多补不退，少补不追加。此种补贴模式固然不会导引市场主体采用更低的努力程度，但也难以激励其提高发展体育产业的努力水平。按人流量补贴，即政府按照单个消费者进行补贴，有多少人流量，政府就补贴多少。该种补贴模式，可以促进市场主体积极努力提高效率、降低成本，从而获得更多的人流量，以争取更多的补贴，问题是人流量无法准确体现市场主体发展体育产业的努力水平和贡献。服务与成本监督下的补贴，将补贴额度与控制成本与提高质量挂钩，政府设计出一套合理有效的奖惩系数和制度来监控市场主体的努力程度，引导其为体育产业发展付出更高努力水平。由上可见，同样一个财税政策工具，型态不同、性能差异巨大，决策者在选取财税政策工具时，断不可忽视此类因素对体育产业发展的影响。只有选择与体育产业类型相契合的财税政策工具型态，体育产业发展才有可能加倍前行。 

政策工具的优化配置是选择和运用政策工具的基本原则。体育产业领域，不同类型的财税政策工具，甚至同一类型内部具体的财税政策工具，都有不同的内涵、边界和适用范围，也有不同的法律要求，所起到的作用不一样，在选择和运用上就应该有所不同。例如，到底是通过财政奖励或财政补贴等支出型政策工具尽可能调动投资者的产业积极性更好，还是通过收入型政策工具筹集资金，由政府直接从事体育产业投资更好，值得琢磨。实务中，两类财税政策工具实质上进行着组合配置。国家首选通过收入型政策工具筹集资金，而后再启用财政补贴或奖励等支出型政策工具以支持体育产业发展。除了财税政策工具内部的搭配，财税政策工具与其他政策工具之间也可以互动。与单一财税政策工具相比，良好的财税政策工具组合能够弥补单一财税政策工具应用的缺陷，并通过产生新的特性和功能来扩大财税政策工具的适用范围，进而提高体育产业发展的整体效能。需要指出的是，财税政策工具箱中的政策子工具，并非固定不变。相反，这些工具选项一经设计和选用，便要随体育产业实践的发展变化而作出及时调整、修改、补充和更新政策工具及优化组合，以适应新的体育产业发展环境。

5.1 收入工具与支出工具同等运用

不管是从工具选择原理，还是基于纠偏失衡的工具实践考虑，都有必要将收入型政策工具与支出型政策工具同等运用，其目的在于强化体育产业领域财税政策工具的整体功能。发展体育产业需要公共部门、私人部门，甚至第三部门的协同努力。体育私人产品自不多言，体育公共产品与混合体育产品向来都有公共部门直接提供、私人部门提供和公共部门和私人部门联合提供三种模式。要吸引私人部门和第三部门投身体育产业，发挥支出型政策工具的引导功能已是常态。但不管是哪一种支出型政策工具，都离不开财政支出，而财政支出的广度和深度植根于财政收入的总量。可见，仅局限于支出型政策工具层面论及体育产业发展，无异于纸上作画。或因如此，才有学者建议开征体育税，构建中国特色的体育产业税收政策体系。

姑且不论是否有必要开征体育税，但扩大体育产业的财政支出度实属必要。而提高财政支出度的关键还在于扩大体育产业领域的财政资金，在公债和政府性基金受到严格控制，体育事业性收费逐渐取缔的当下中国，借助这些拓展体育财政收入难度不小。更为明智的做法是，近期可提高体育产业对彩票公益金的分享比例，远期可构筑作为特定目的税的体育税。特定目的税进入国库之后，只能用于特定的体育产业开支。只要该种特定目的通过立法做出规定，无论是政府还是议会都不得改变。如此一来，体育产业可以获得的财政支出定可增大。而加大财政支出投入，产业发展就会步入良性轨道。产业发展利好，反过来又会扩大财政收入来源。果真如此，体育产业领域收入型政策工具和支出型政策工具便可相互驰援，发挥财税政策工具的组合效率，助力体育产业发展。

5.2 收入内部多种工具的组合配置

现行税制结构下，体育产业汇集流转税、所得税、财产税和行为税等。营业税改增值税即将全面完成，届时增值税将成为调控体育产业发展最为关键的税收政策工具。增值税的原则是，在商品和服务消费时，不考虑征税之前生产和分配过程中所发生的交易次数，而只依据商品和服务价格的一定比例，课征综合税。与增值税配套，目前高尔夫球及球具和游艇已纳入消费税课税范围。两者构成体育产业流转税的支柱。流转税立基于体育产品的流转额，易于转嫁，故调控效果相对有限。相较于流转税，体育产业涉猎的所得税、租赁与经营体育用房所致的房产税等财产税为直接税，税负难以转嫁，调节功能显著。这些税种构成我国现行体育产业税制的核心。至于行为税、特定目的税，也会关系到体育产业的发展，但影响度相对较小。

站在体育产业发展角度考虑，决策者需要根据各类收入型政策工具的性能，统筹调配、优化组合，在体育产品生产、分配、消费等多环节发挥收入型政策工具的调节职能，构建起以流转税、所得税、财产税，甚至行为税等为主体的体育产业税收调节体系。在此基础上，组合运用增值税（含营改增）、消费税、所得税、房产税等具体税收政策工具，形成增值税（含营改增）与消费税主要调控体育产品的生产与销售，所得税与房产税主要调节市场主体和从业人员的收入分配，土地增值税、城镇土地使用税、契税、印花税、关税等驰援体育产业布局的全方位收入型政策工具体系，通过多种收入型政策工具的组合运用，力推体育产业的健康、快速发展。比如，政府意欲大力发展体育产业、促进体育消费，就不宜在增值税之外，再将体育产品纳入消费税课税范围。反之，则可在体育产品课征增值税的基础上，再添加消费税。目前高尔夫及球具和游艇的流转税处置，采用的就是后一种做法。

更进一步，还需考虑具体税收政策工具的构成要件组合。因为任一核心要件的细微变动都可能导致体育产业布局、产业业态和投资格局等的变化。依税收构成要件的内容，其主要可以区分为：税收主体、税收客体及其归属、计税依据、税率以及税收优惠等。税收客体及其归属关乎课税而否，计税依据与税率决定具体的应纳税额，税收主体明晰由谁纳税，这几项向来都是税制要素的关键所在。比如，倘若要加大对某一类体育产品的税负，则可以调高税率、扩大计税依据。反之，既可以降低税率，又可以缩小计税依据，还可以增设税收优惠。税收优惠并非所有税种都必须采用，是否设定税收优惠取决于政策目标。原则上，税收优惠不应被采用，因为它背离了量能课税的基本法理，有违税收公平。但如果是基于教育文化政策、国民经济政策、社会政策等公共利益的理由时，则可以视为公平原则的排外适用。因此，在择取收入型政策工具时，不仅要关注各个税种之间的组合配置，而且要关注单一税种内部各个税收构成要件之间的互动。唯有如此，方可做到外部各税收政策工具相互配合，内部各构成要件相互调和。

5.3 支出内部多种工具的组合运用

不管是哪一种支出型政策工具的运用，实质上都会增加一部分人的利益，具有隐藏的或间接的“补贴”意义。对于此种补贴，因为不但没有适当的预算上的监督，而且政府、议会与民间皆不易明察其资金或效力的流向，所以必须小心利用。否则，轻者诱发产业之间的不公，重则致使国家财政能力恶化。为此，体育产业实践中虽然确立了诸多支出型政策工具，但“重单一支出型政策工具运用，轻多种支出型政策工具组合运用”成为不约而同的政策共识。不可否认，支出型政策工具确有消极一面，但其助力体育产业发展的积极效应也不容低估。断不可因噎废食，否认和阻却支出型政策工具合力作用的发挥。终归说来，工具本身并无过错，关键是如何通过制度创新以限制支出型政策工具消极作用的散发，使其在法治的轨道上行使。比如，可以设定各支出型政策工具组合运用而致的上限标准。青岛市就很好地运用了这一点。根据《青岛市体育赛事引导资金管理暂行规定》第十二条的规定，属于奥运会正式比赛项目，且符合青岛市发展规划的全国及其以上级别赛事，引导资金支持额度原则上不超过赛事预算总额的20%，且每项赛事的引导资金支持额度不超过青岛市当年度赛事引导资金总额的30%。

由此可见，组合运用支出型政策工具并无制度障碍，仅需排除对工具组合的偏见、设置相关的限制条款即可。真正的难题在于，如何进行支出型政策工具的组合配置。此种组合可以界分两个维度：其一，不同支出型政策工具之间的组合配置。比如，财政补贴与财政贴息的搭配，财政奖励与财政贴息、财政投资与财政奖励等的组合等。此种组合旨在最大限度地发挥支出型政策工具的激励作用，既要保证可以激励的项目应当激励，又要保证不应激励的事项绝不滥行激励，从而达到激励适当的理想状态。要做到这一点，就需要在组合型支出工具之下，精心甄别和删选激励项目、确保程序正当，即项目选取、项目实施、项目评估等都应公之于众。其二，同一支出型政策工具内部不同型态的互动。比如，财政奖励有后期奖励、业绩奖励、绩效奖励、公益奖励等多种型态，可以考虑根据项目实施情况采取灵活的奖励办法。比如，公示期批准的是后期奖励，但业绩奖励对市场主体更为有利，则可以考虑变更奖励型态，甚至可以结合多种奖励型态。倘若支出型工具内部互动机制能够建立起来，其激励效应必将大幅提升。尤其目前我国体育产业在发展时因受多因素影响会呈现出种种结果，例如，投融资积极性不高、产业发展不平衡、市场主体的供给能力不强、体育消费能力欠佳等，但这些结果都有其共有的特征，即激励动力缺失。在此背景下，优化组合支出型政策工具是为良策。

5.4 财税政策工具与其他政策工具的组合使用

财税政策工具与其他政策工具“这两类不同规制程度和规制方式的工具的合并使用，可以实现优势互补，这在一种规制工具不能实现规制目标之时尤为必要。”可以与财税政策工具进行组合的其他政策工具主要有体育产业结构政策、体育产业组织政策、体育产业布局政策、体育产业技术政策、体育用品业政策、体育中介业政策、其他体育产业政策。比如，财税政策工具与体育产业结构、体育产业布局政策的组合，既可以保障财政资金的合理投向，又可以保证体育产业内部各产业部门之间的协调，还可以保持地区体育产业发展的适度平衡。再如，财税政策工具与体育产业技术政策、体育用品业政策的搭配，不仅可以促进体育产业技术升级，而且可以增强体育产业活力、催生高质量的体育产品，最终促进体育消费。

客观上说，鉴于财税所具有的独特支持与引导作用，国家和各级地方政府越来越注重运用财税政策工具促进体育产业的发展。即便如此，仍应意识到财税政策只是体育产业发展的一般性产业政策。这种政策工具的性能发挥，不仅取决于内部各政策工具之间的和谐有序与优化组合，而且受制于财税政策工具与其他政策工具之间的统一与协调。因为任何产业政策工具都对体育产业发展具有资源配置优化和引导性等重要作用。作为政策工具体系中的一个子系统，财税政策工具统摄于整个体育产业政策之下。一个高效的财税政策工具体系首先必须与顶层的体育产业政策的价值及目标相符合，其次必须与其他相同位阶的政策工具相调和，最后还必须保证财税政策工具系统本身没有相互矛盾的现象。只有这样，才有可能真正发挥财税支持体育产业发展的独特功能。 

从发达国家的经验来看，财税政策工具始终被作为促进体育产业发展的重要工具。20世纪90年代初，我国在体育产业领域开始运用财税政策工具，但将财税政策工具置于体育产业发展的显著位置却不过寥寥数年。“22号文”和“46号文”的颁发，意味着发展体育产业终成国策。透析政策文本和地方实践，财税政策工具频频出现，呈现出工具类型多元化、工具使用趋同化和工具活力静态化等特质。与之相应，以项目补贴、贷款贴息、政府购买和项目奖励等为主的财税政策工具体系渐次形成。尽管如此，体育产业领域的财税政策工具还是陷入了工具类型和性能使用不足、工具的体育产业属性欠缺、工具的具体产业差异缺失及工具的组合运用考虑不周等困境。

究其原恐怕还在于，决策者对每一类财税政策工具的性能认识不足，对影响财税政策工具选择的因素分析不够，以致于从其他产业简单平移而致的财税政策工具出现“水土不服”现象。要想解决这一困境，一方面要认真思量和研究收入型政策工具、支出型政策工具以及各自政策子工具的性能，另一方面也要深入检思体育产业政策目标、财税政策工具的实施环境、体育产品类型、财税政策工具型态之间的内在逻辑。建构起“政策目标→工具实施环境→体育产品类型→财税政策工具型态↔财税政策工具”的体育产业财税政策工具选择模型。据此模型，首先要注重收入型政策工具与支出型政策工具的同等运用，其次要实现收入内部多种工具的组合配置，再次要考虑支出内部多种工具的组合运用，最后还要统筹财税政策工具与其他政策工具的组合使用。果真如此，财税助力体育产业发展便有望得以实现。