体育产业发展中的财税政策工具：选择、组合与应用

摘要：财税政策工具内置的产业促进、经济发展、社会公平等性能，使其成为推动体育产业发展的天然利器，为世界多数国家和地区广为采用。上世纪90年代至今，财税政策工具频频出现在体育产业领域，日渐成为左右我国体育产业发展速度和质量的关键性工具。然现有政策文本和地方实践昭示，体育产业领域的财税政策工具身陷工具类型和性能使用不足、工具的体育产业属性欠缺、工具的具体产业差异缺失及工具的组合运用考虑不周等困境。要想走出困境，发挥财税之于体育产业的支持和引导作用，一方面需要同等运用收入型政策工具与支出型政策工具，另一方面需要在相应财税政策工具内部进行多种政策子工具的组合配置。除此之外，还应统筹财税政策工具与其他政策工具之间的组合使用。唯有如此，财税促进体育产业发展的美好愿景才有可能实现。

关键词：体育产业；体育产业发展；财税政策工具；工具选择

近十年来，体育产业发展这一重大问题逐渐从学界内部的呼吁发展为社会普遍关心的热点，并得到了国家机关的积极回应。2010年3月19日，国务院办公厅发布《关于加快发展体育产业的指导意见》（国办发[2010]22号，以下简称“22号文”）。2014年10月2日，国务院制定《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》（国发[2014]46号，以下简称“46号文”）。“发展体育产业”自此成为国策。在“应当发展”成为共识的当下，“如何发展”便成为理论界与实务界均须认真思考的核心议题。财税政策工具以其特有的规范理财行为、促进社会公平、保障经济发展等功能，左右着体育产业发展的速度和质量，向来为学界所关注。

从已有文献成果看，学界对体育产业财税政策工具的研究不足较为明显：第一，对财税支持体育产业发展的宏观描述较为多见，与之相匹的理论求证极为缺乏；第二，对单一财税政策工具的研究比比皆是，工具之间的联动研究却可谓凤毛麟角；第三，在单一财税政策工具研究中，重支出型政策工具、轻收入型政策工具研究的现象十分明显；第四，在具体的支出型政策工具研究中，绝大多数成果着笔于税收优惠、政府购买、财政补贴等工具的研究，而对其他支出型政策工具关注较少；第五，在具体的收入型政策工具中，体育彩票公益金研究有待深入，体育产业课税规则研究有所欠缺，体育税收的系统化、专业化研究亟待推进，其他收入型政策工具的研究更是匮乏。总体来说，国内学者对体育产业财税政策工具研究，或者聚焦于某一财税政策工具对体育产业的引导支持作用，或者侧重于对现有财税政策工具实践的反思与评估，极少出现从工具选择视角、整体关注财税政策工具助力体育产业发展的研究文献。

国外关于体育产业财税政策工具的研究成果一直很丰富。如，Badde，R▪A对美国和欧洲职业体育财政补贴进行了评估。JohnCrompton认为，应超越经济考虑对政府补助联盟运动设施进行考量。Victor A. Matheson运用公共财政理论对橄榄球联盟场馆建设发展趋势进行了探讨。Richard Schwester以公共产品理论为指导，运用实证研究方法对体育场馆财政补贴问题进行了研究，并认为对体育场馆进行财政补贴具有正当性。Richard Pomfret等就澳大利亚政府对职业运动队进行财政补贴的原因进行了深入阐释。但就我国体育产业财税政策工具选择与运用而言，国外的研究也存在一些不足：第一，鉴于国情差异，国外的经验与判断并不一定完全适合我国体育产业发展实情。如，在美国基于体育联盟和球队的垄断性，城市不得不投资大型体育场（馆）建设，且通过财政补贴以获得或保留运动队。与之相应，美国职业体育奢侈税得以开设。这一财税政策工具组合经验在体育产业高度发达的国家尚且可行，但对于总体规模依然不大、活力不强的我国体育产业，显然难以简单复制。第二，各种财税政策工具之间的协调与互动、财税政策工具对体育产业的成败影响等研究均有待深化。第三，对体育产业发展中各财税政策工具的正确选择与组合配置等方面的研究更需深入。

本文对体育产业发展中的财税政策工具选择进行研究，旨在构建一个具有一定普适性的财税政策工具选择理论框架，以指导体育产业发展实践，提高财税支持体育产业发展的速度和质量。文章先以政策文本中的财税政策工具为分析起点，对我国体育产业中的财税政策工具选择与应用进行研究，得出一些初步结论。在此基础上，重点探究以下问题：在促进体育产业发展方面，各类财税政策工具存有哪些优势和局限？哪些因素会影响财税政策工具的选择？决策者究竟该如何选择和运用这些财税政策工具？如何构建以体育产业发展为内核的财税政策工具体系？为了加快发展体育产业，现有财税政策应当作何改进？此类问题的解答有利于形成社会共识，关乎“46号文”的落实，更关乎体育产业的持续、健康发展。毕竟，任何一种政策工具的核心都在于“将政策意图转变为管理行为, 将政策理想转变为政策现实。”而“政策工具的正确选择和科学设计本身就是顺利实现政策目标的基本保证。”

2.1政策文本中的财税工具

2010年以后，“22号文”开启了我国体育产业运用财税政策工具的文本实践，奠定了财税政策工具支持体育产业发展的政策基石。借助“22号文”，我国体育产业领域逐步形成了项目补助、税收优惠、公共体育设施优惠和免费开放、彩票公益金、税前扣除等财税政策工具体系（表1），体育产业财税政策工具发展成效显著。但同时也要看到，“22号文”选择和运用的财税政策工具不仅类型有限，而且业已确立的财税政策工具内容缺失明显。比如，“22号文”虽确立了税收优惠政策工具，但仅将其局限于符合条件的体育类非营利组织的企业所得税免税优惠，而将与体育产业发展相关的其他税收优惠政策工具弃之不顾，既不利于税收优惠政策工具的完整性，又不利于各类税收优惠政策工具之间的互联互通。

为贯彻落实“22号文”，国家体育总局2011年制定了《体育产业“十二五”规划》。尽管只是过渡性文本，但《体育产业“十二五”规划》依然选择了不少新型的财税政策工具（表2）。相较于“22号文”，《体育产业“十二五”规划》最大的亮点在于鼓励各地设立体育产业发展引导资金，创设了贷款贴息、项目补贴、后期赎买和后期奖励等财税政策工具。除此之外，已有的税收优惠、税前扣除等财税政策工具也得以保留。值得注意的是，“22号文”中的公共体育设施优惠和免费开放的政策工具销声匿迹。同样值得关注的是，以“加强对彩票公益金使用的监管，提高使用效益”的体育彩票公益金政策工具并未明确提及。