总局启动清理规范税收优惠政策

按照党的十八届三中全会“清理规范税收优惠政策”的要求，国家税务总局近日组织部分全国税务领军人才研修班学员，启动清理规范税收优惠政策基础工作，为未来清理规范税收优惠政策做前瞻性研究。

据了解，此次研究清理税收优惠政策，吸收部分基层税务机关参与，以税务领军人才实践锻炼的形式开展，既有利于了解政策执行情况，找准工作切入点，又体现了税收工作接地气、服务基层、转变作风的新成果。

如何看待清理和规范税收优惠政策

    党的十八届三中全会的决定提出，要清理规范税收优惠政策。改革开放后，党中央历次关于改革的重大文献从未作出类似决定。本次会议首提清理规范税收优惠政策意义重大。
　　
　　目前，我国税收优惠政策较多，主要包括区域性政策、行业性政策、企业规模性政策和所有制性政策四大类。之所以清理规范税收优惠政策，主要有以下三点动因。
　　
　　首先，遏制无序减税。长期以来，舆论总认为减税是经济发展的发动机和助推器。因此无论政府部门还是企业，都在积极争取税收优惠政策，地方更是把向中央争取税收优惠视为促进区域发展的关键。如果争取不到，就自定政策，导致越权减免税、以支出代减税等现象频出，令名义税负与实际税负差距不断扩大。
　　
　　比如企业所得税，单是企业所得税法规定的优惠政策就有十多条，除此以外，企业所得税法第36条还明文规定国务院可以制定企业所得税专项优惠政策，由此派生出分别覆盖不同区域和产品的几十条专项税收优惠政策。
　　
　　事实上，其他税种的税制都有国务院可出台税收优惠政策的条文，因而大小税种均有几十条税收优惠政策。这种制度安排极大地削弱了税制的权威性，肢解了税制的完整性，几乎取代了一般条款的主体地位。因此，我国的结构性减税事实上成为优惠政策减税，受益主体是特定产业和区域，形成了为减税而减税的现象，减税本身难以发挥宏观调控作用。
　　
　　今后清理规范税收优惠政策，就是要扭转这种无序减税格局，把部分有利于总体发展的税收优惠转换为一般条款，使所有符合条件的纳税人利益均沾，取消那些阶段性刺激意图明确的税收优惠政策。
　　
　　当然，也可根据未来经济和社会发展需要，有针对性地出台新的税收优惠政策。简而言之，就是要实现税收优惠政策的有序出台，进而维护税制的权威性、完整性和稳定性。
　　
　　其次，维护市场统一开放。坚持税制全国统一、中央统掌税收立法权，就是要确保要素在全国范围内流动面临同等税制条件。
　　
　　然而长期以来，突出的问题是税收优惠政策特别是区域税收优惠政策过多，形成了多种政策洼地，打破了税收均衡，人为诱使要素低效流入某些区域，进而阻碍了区域经济在公平竞争基础上的协调发展。这造成优惠区域内外企业的税负不均等，进而限制了非税收优惠区域的生产同类商品或提供同类劳务的企业的竞争力。
　　
　　因此，有必要通过深化税制改革和税收法治化来逐步清理规范税收优惠政策，最终实现区域间的税收公平，进而诱导要素按效率高低分别流入不同区域，这种做法对经济欠发达地区实际上更为有利。因为在没有税制比较优势的条件下，资本更倾向于流入人工成本和资源成本更低的区域。近年来中西部经济增长率超出东部就说明了这点。
　　
　　再次，促进社会公平。清理规范税收优惠政策不是完全取消税收优惠政策，而是要在梳理、归类的基础上作出取舍，核心目的是真正使税收优惠政策能够对经济和社会发展发挥长效机制。
　　
　　从我国未来经济和社会发展走势看，税收优惠政策有必要转型，即从偏重发挥经济政策功能转向发挥社会政策功能。具体就是要使税收优惠政策直接作用于社会稳定和社会发展，从而促进社会公平。
　　
　　从现实国情看，运用税收优惠政策促进社会公平可从以下三方面入手：一是对生活必需品采行低税率征收增值税，进而对冲食品价格上涨对中、低收入阶层的压力；二是推进房产税改革时，对居民自住房采取免征房产税政策；三是扶持养老事业的发展，对60岁以上老人取得的劳务收入免征个人所得税，对护理老人的人员，可建立按小时计算劳务量与增加个人所得税费用扣除额挂钩的机制，以起到减轻政府养老支出的激励作用。　　

　　作者：白景明 财政部财政科学研究所副所长

大势所趋：清理规范税收优惠政策

    全国“两会”期间，清理、规范税收优惠的问题得到了全国人大代表和政协委员的强烈关注。尤其是政协经济组委员审议政府工作报告时，都不约而同地提到了这一点。大家普遍认为，清理规范税收优惠后，市场在资源配置中的作用将得到更好的发挥，那些真正有实力的企业，无疑将在更加公平的税制环境中不断激发出新的活力，而那些靠税收优惠过日子的企业，则会面临转型升级的巨大压力。

    影响：企业面临实力大考
    代表、委员认为，税收优惠清理后，实力不同的企业将面临不同的境遇。
    针对税收优惠五花八门的情况，财税部门主管领导已经明确表示要清理规范。2013年12月26日，国家税务总局局长王军在全国税务工作会议上部署2014年工作时强调，要进一步清理税收优惠政策。与有关部门一起，采取负面清单管理的办法，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的规定和做法，防止和纠正违法实行优惠政策的行为。今年3月6日，在十二届全国人大二次会议记者会上，财政部部长楼继伟也明确表示：“各地出台的一些税收优惠政策过多过滥，应该清理”。

    那么，税收优惠被清理规范后，将对企业带来怎样的影响？对此，代表、委员的普遍看法是：那些靠税收优惠过活的企业日子将很难过——要么死，要么被迫转型升级。但是，那些真正有品牌影响力，管理规范，注重创新的企业，无疑将在更加公平的税制中焕发出新的活力。

    全国政协委员、江苏省社科院院长刘志彪认为，市场在资源配置中有自身独特的作用发挥机理，政府要做的事情就是要尽可能确保产业政策的“中性化”，想方设法减少对市场的干扰。然而，在经济结构调整中，各级政府非常热衷于搞产业振兴规划，并辅之以大量的财税优惠政策，体现出十分明显的政府意志，各项政策的指向性和偏好性过强。“这是导致市场调节作用减弱和不公平竞争的根源。”刘志彪说。

    对此，北京市华税律师事务所主任、全国律协财税法专业委员会副主任兼秘书长刘天永说，各地竞相出台的税收优惠政策，表面上看是对企业的补助，本质上则是对投资人的补助，这就造成新的不公——一些企业投资人仅仅因为在某地投资了，就很轻松获得了很多税收优惠，而那些真正付出了艰苦努力进行科研攻关或提升品牌价值的同行投资人，反而享受不到相应的优惠政策扶持。这不仅削弱了税法的权威性，形成了为减税而减税的现象，而且也使税收政策宏观调控作用难以得到有效发挥。

    “过多的税收优惠也会导致企业家对中国投资信心的降低。”全国政协委员、国务院发展研究中心人力资源研究培训中心副主任、中国企业家调查系统秘书长李兰说。她告诉记者，2013年，中国企业家调查系统专门针对中国2012年的企业经营环境进行了调查。在这项5分制的调查中，企业家对中国经营环境的总体评价为3.05分，属于一般水平。而导致这一评价结果的重要原因之一，是由于中国各种形式的税收优惠过多，导致同一产业的企业不能享受到同等的国民待遇，很多企业家对此表示困惑和不满。

    不过，听到税收优惠政策将被清理和规范的消息，很多有实力的企业家都感觉到“很快有清风吹来”。全国政协委员、星牌集团董事长甘连舫就明确表示，对于有实力的企业而言，市场环境在公平方面每前进一步都意味着机会。他相信，大量税收优惠被清理后，星牌集团的实力会得到更加完美的展示。对此，上海复星集团财务副总监兼税务总监毛一平也表示：“税收优惠清理后，在全新的市场环境下，我们复星人会给大家不断创造惊喜。”

    记者了解到，一些实力较差的企业在地方政府的“积极引导”下，靠着颇为丰厚的财政补贴和税收优惠，的确日子过得很舒服。但是，很多企业因此长期不愿“断奶”，逐渐在创新发展方面变得懒惰。在一些企业看来，与其花费很大力气进行品牌创新、管理创新和科技创新，远不如直接拿政府补贴来得更直接，更轻松。不过，随着税收优惠的逐步清理，这类企业无疑将面临生死考验。在两会期间，记者就接到多个税务中介机构负责人的咨询电话：“国家真的要开始清理税收优惠了吗？我几个靠财税优惠政策过日子的客户现在非常着急，如果消息确切，他们想尽早另做打算。”

    现状：税收优惠“有点乱”
    谈起对税收优惠的印象，很多代表委员的第一印象是“有点乱”。

    目前，我国的税收优惠政策可谓五花八门。
    一是税种优惠。现行的18个税种，每个对应的法律法规都有优惠条款，并由此延伸出更多的地方性优惠政策。
    二是区域性税收优惠。近些年来我国先后设立了浦东、滨海新区、前海等数量众多的“经济特区”，这些区域的特别之处，就在于区域内的企业可以享受财政、税收、土地、金融等诸多方面的优惠政策。
    三是产业优惠。在特定的发展阶段，或者由于特殊原因，我国也相继出台了不少税收优惠政策。比如，2009年国际金融危机的背景下，我国出台了十大产业振兴规划，作为配套政策，税收优惠是其中重要内容之一。
    四是地方政府出台的各种税收优惠政策。这是记者采访中代表委员觉得最乱的优惠政策。全国政协委员、重庆市人民检察院第一分院副检察长李钺峰表示，在以大项目为导向的地区经济发展模式下，只要有大项目肯进来，地方政府便千方百计给相关企业提供优惠，税收优惠便是其中重要的优惠之一。“现在，越穷的地方越想从‘上边’争取税收优惠政策，争取不来就自己想办法出台。”全国人大代表、广东省委常委、常务副省长徐少华说。

    从事审计工作的代表委员，则对各种“假优惠”深恶痛绝。据介绍，现在，一些地方地方政府为了兑现当初招商引资时的扶持承诺，对不符合高新技术企业认定标准的企业，仍然想方设法进行干预，最终让其通过认定，这对那些真正的高新技术企业而言非常不公平。审计署每年公布的审计结果也显示，每年通过高新技术企业认定的企业中，有相当一部分就是“假高新”。比如，2009年，审计署就曾披露，在审计署抽查的享受高新技术企业税收优惠的116户企业中，竟有85户不符合条件，其中不乏知名企业和一些上市公司。

    记者在采访中了解到，现在，一些省、市、县在无法直接出台税收优惠政策的前提下，竞相采取了一种变相的税收优惠来吸引投资。即只要有企业愿意在当地投资，产生的税款在当地缴纳后，可以直接返还一定的比例。有些地方返还30%，有些地方返还50%，甚至还有地方返还60%以上。更值得注意的是，一些知名大企业也纷纷将部分产业板块剥离出来，在这些政策洼地设立了新的子公司，以便于享受诱人的优惠政策。与此相对应，很多涉税中介机构已经将帮助企业向政策洼地转移当做一项重要的业务，而且收入稳定，利润颇丰。

    清理：需要法律强制保障
    党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则，加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。代表、委员纷纷表示，这其实已经明确了清理税收优惠的原则和重点。“不过，光有原则和重点还不够，还得有法律作为约束。只有这样，那些真正靠实力发展的企业才能吃上‘定心丸’。”多位企业界政协委员说。

    作为理性的经济人，对未来的政策预期会在很大程度上决定企业家的投资方向和投资规模。基于此，代表委员希望通过法律的“硬约束”，切实保障实力企业的切实利益。
    全国人大代表、山东省财政厅厅长于国安告诉记者，清理税收优惠必须有法律作保障，进一步在实践中落实“税收法定”原则。也就是说，首先应出台专门的税收优惠法律，比如税收优惠法，并在该法律中明确制定税收优惠政策的原则、适用条件、优惠方式、适用范围、执行期限、终止条件等关键元素，并且在其他法律、法规和政府规范性文件以及各类产业发展规划当中，不另行出台税收优惠政策，切实维护税收政策的严肃性。

    全国人大代表、甘肃省财政厅厅长张勤和表示，在清理税收优惠的过程中，一方面，各地应该按照中央统一要求，清理规范省内各级政府对企业和个人财税优惠政策，有明确期限的要到期停止执行，未明确期限的要规定政策终结的时间点，对违反法律法规的要限期整改、一律取消；另一方面，待税收优惠法出台后，坚决禁止出台新的地方性税收优惠政策，以维护税法的权威性、统一性和公平性，促进资源合理流动和市场公平竞争。

    全国政协委员、全国人大常委会预算工作委员会原副主任黄建初则表示，清理税收优惠不可能一蹴而就。他建议，在将现行涉税条例和暂行条例上升为法律的过程中，一并对税收优惠进行清理。特别是社会各界反映比较强烈，广受诟病的税收优惠政策，应该在这个过程中取消。

    对此，全国政协委员张勤和认为，凡是不利于建设全国统一开放、竞争有序的市场体系的税收优惠，特别是区域性税收优惠，应该首先被重点清理。全国政协委员熊贵立表示，对于已经出现产能过剩的产业和高污染、高耗能的产业，一定要尽快取消所有的税收优惠。全国政协委员丁时勇则认为，那些影响实体经济发展的税收优惠政策，也应尽快清理。

    全国政协委员、审计署副审计长董大胜认为，清理税收优惠，仅有法律保障还不够，还必须有必要的组织机构保障。他说，在总体思路上，清理税收优惠要置于整个财税改革框架下去考虑，而财税改革又要置于全面深化改革的背景下去考虑。基于此，董大胜提出了三条建议：一是成立国家财税改革小组，直接归全面深化改革小组领导，全面负责财税改革事宜；二是把国家预算职能从财政部剥离出来，增设国家预算局，直接归国务院领导，并将税收优惠支出纳入国家预算内管理；三是撤销财政部专员办，将其职能并入审计署，强化审计监督。

    董大胜认为，通过上述调整，国家预算局负责税收优惠的预算管理，税务机关负责税收优惠政策的执行，审计署负责审计监督，从而在组织上切实保障税收优惠能够得到根本清理。税收优惠实际上是一种财政的税式支出，每年到底支出了多少钱，现在哪个部委都说不清楚，董大胜认为这个状况必须改变。“更重要的是，税收优惠一旦纳入国家预算，就会受到预算法的约束，谁违法谁就得承担相应的法律责任。”董大胜说。

    接受记者采访的诸多企业界政协委员，都是一些大企业集团的负责人。在他们的心里，对待税收优惠的普遍态度都是“不患寡而患不公”。基于此，他们都希望国家对税收优惠的清理不要走过场，而应该通过法律的硬性约束，将税收优惠政策牢牢固化。