税收暂行条例应尽快上升为法律

　　在“天和经济研究所”13日举办的财税沙龙上，中央财经大学税收教育研究所所长贾绍华介绍，“我国18个税种中只有3个通过人大立法。这三个税种是个人所得税、企业所得税和车船税。”其他15个税种，包括增值税、营业税、消费税等主要税种，都是国务院制定暂行条例开征的。

　　税收法定，是指由立法者决定全部税收问题的税法基本原则，即如果没有相应的法律作为前提，国家不能征税，公民也没有纳税的义务。虽然我国在1982年的《宪法》中就确立了税收法定原则，但考虑到上世纪80年代建立现代税制的经验和条件不够，全国人大及其常委会先后两次授权国务院立法，由后者制定了数量众多的税收暂行条例。

　　应该说，税收授权立法在当时环境下发挥了重要作用，但随着社会主义市场经济的发展与民主法治理念的日渐强化，现行的“税收行政法规为主、税收法律为辅”的税收法律体系，弊端逐渐凸显出来。首先，作为税收管理和支配的主体，政府自行制定税收条例，难逃“既当运动员、又当裁判员”之嫌，有失客观中立。政府部门掌握税率、课征对象的决策权，很容易招来部门利益制度化的质疑，同时也会在无形中造成有关部门花钱的大手大脚，不利于节约型政府建设，增加了公众的税收负担。其次，相比人大立法而言，部门制定条例的开放性远远不够。在国外，纳税人、税务代理人、税务官员和法官，都有同等的权利查阅有关某一税法立法背景文件。但在国内，税收授权立法更多体现为“闭门立法”和行政主导，公众很难参与其中。此外，由于税收条例不是由代表人民行使权力的人大机构制定，致使其公信力先天不足，难以从根本上获得纳税人的认同和支持，从而给税收征管带来难度。

　　十八届三中全会公报中，“完善立法”成为财税改革的一大亮点。据媒体报道，增值税等若干单行税法，已列入十二届人大立法计划，税收征收管理法的修改草案也将首次提交审议。只有加快税收立法，按照“一税一法”的原则将各税种纳入法律调增范畴，才能体现税收的严肃性和法律的权威性，实现财税立法和税制改革的相互促进、共同完善。全国人大一方面需要对现行税收暂行条例进行梳理分析，遵循成熟一个出台一个的原则，逐步将暂行条例上升为法律；另一方面也要具有前瞻性，将房产税、遗产税、环境税等备受关注的新税种，纳入人大视野，加强调研论证，争取将来以法律形式一步到位予以规范。

　　近年来，许多专家学者纷纷呼吁人大收回税收立法授权。对此，今年全国两会期间，全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰表示，人大将在适当时候考虑，但目前尚没有路线图和时间表。或许，马上收回授权时间尚不成熟，但人大有必要对授权予以规范，强化监督。比如，政府修改税种应基于减轻税负的原则，不能擅自提高税率、扩大范畴；新开征税种必须公开透明，征求公众意见，报请人大审查等。只有将政府的权力关进笼子，才能促使授权立法成为人大立法的有益补充，帮忙不添乱，尽职不越位。